Eliana Faleiros Vendramini Carneiro

Inês Virgínia Soares

Há quase dois anos, em 2018, publicamos aqui no JOTA um artigo de opinião intitulado <a href="https://www.jota.info/paywall?redirect_to=//www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-que-fazer-com-as-ossadas-paulistanas-30082018" target="_blank" rel="noopener noreferrer">O que fazer com as ossadas paulistanas? Por que não temos formas respeitosas para lidar com as ossadas de pessoas vulneráveis em sua morte, enterradas como indigentes?</a>. Por coincidência, o texto foi veiculado em 30 de agosto, Dia Internacional das Vítimas de Desaparecimentos Forçados, data escolhida pela ONU para lembrar um nefasto crime contra os direitos humanos, que combina elementos de prisão ilegal, sequestro, assassinato e ocultação de cadáveres, delito que até hoje não tem previsão na legislação penal local.
Apesar da não tipificação criminal, desde 2019, a Lei 13.812 instituiu a Política Nacional de Busca de Pessoas Desaparecidas, determinando a criação do Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas[1].
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
Como revelado pelo próprio título do texto de 2018, naquela oportunidade falávamos de pessoas enterradas como indigentes e não de desaparecidos políticos.
A violência residia na possibilidade da cremação indiscriminada de ossadas não identificadas, defendida pela prefeitura de São Paulo, que estava prestes a concessionar os serviços cemiteriais e alegava necessidade de liberar espaço para novos restos mortais.
Afirmamos, há menos de dois anos, que os corpos de pessoas não identificadas abrigados em cemitérios nunca poderiam ser descartados, já que sua preservação possibilitaria o encontro futuro pelas famílias, o exercício do direito ao luto e a vivência do ritual da despedida.
Argumentamos que os restos mortais estavam estritamente ligados a direitos culturais, religiosos, civis, sanitários e, por isso, eram protegidos por legislações nacionais e internacionais.
Em janeiro de 2020, pouco antes de se instalar a grave crise sanitária do novo coronavírus em nosso país, a municipalidade paulistana acabou por institucionalizar aquela cremação inconstitucional (e totalmente contrária aos padrões do direito humanitário), por meio do Decreto nº 59.196, que regulamenta os serviços funerários, cemiteriais e de cremação, abrindo espaço para futura concessão. Neste decreto ficou estabelecido que a cremação das ossadas sem identificação se daria com resguardo de seu DNA.
No entanto, todos os envolvidos na discussão do tema, inclusive o Poder Público, sabem que a reserva de DNA precisaria ser somada à perícia antropológica da ossada, já que a simples guarda de material genético não é suficiente para identificação futura (seja pela possibilidade dos falsos positivos, seja pela qualidade do material, seja pelo seu tempo de armazenamento, entre outras intercorrências).
Se a política de gestão de serviços funerários e cemiteriais da cidade de São Paulo já não protegia, a contento, em tempos de normalidade, os direitos dos familiares de pessoas que foram sepultadas sem identificação, a pandemia da Covid-19 redimensionou a fragilidade do Poder Público em lidar com os mortos “invisíveis”.
Aliás, longe de se resumir à municipalidade paulistana, o novo coronavírus escancarou a deficiência da política pública cemiterial dos entes federativos brasileiros. Numa situação caótica, estados e municípios têm sido obrigados a administrar, infelizmente, a maior quantidade de inumações da história recente. Muitas das pessoas mortas não foram identificadas, o que é peculiar a eventos extremos, como esta pandemia.
A pane dos serviços cemiteriais e o fracasso na implementação de medidas que resguardem a identificação futura dos mortos estão inseridos num contexto bem mais amplo, que vai do colapso do sistema de saúde ao risco do contágio em massa da população carcerária; do aumento da violência doméstica à iminência de grave recessão econômica.
O cenário é de catástrofe e isso tem levado os pesquisadores a buscarem respaldo também na literatura do Direito dos Desastres, que fornece parâmetros, estandartes e enfoques que indicam ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação para atuação conjunta do Estado e sociedade.
Após analisar os traços característicos da pandemia da Covid-19 e enquadrá-la no conceito jurídico de desastre biológico, Délton Winter de Carvalho destaca que é possível a integração do Direito dos Desastres com as demais áreas jurídicas:
“Neste processo de integração, desencadeado pela configuração de um evento social como desastre, o Direito dos Desastres irradia aos demais ramos o cumprimento conjunto de diversas funções tais como:
 (i) manter a operacionalidade do Direito, assegurando sua habilidade de operar de acordo com os seus padrões de regras, procedimentos, rotinas e protocolos; 
(ii) lutar contra a ausência de Direito, pois nos desastres há a necessidade de que seja assegurada uma rápida atuação acerca das possíveis violações jurídicas nas comunidades atingidas por eventos graves;
 (iii) fornecer estabilização e reacomodação, devendo as vítimas serem abrigadas e, dependendo da gravidade do evento, serem permanentemente realocadas; 
(iv) promover a identificação das vítimas e responsáveis; (v) e finalmente, reduzir a vulnerabilidade futura, mediante os processos de aprendizagem com os eventos passados e as experiências bem-sucedidas.” <a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> (grifos nossos)
Como em outras situações de catástrofes, com mortes em larga escala, há uma triste perspectiva de que um dos legados desta crise sanitária seja um considerável aumento do número de pessoas desaparecidas no Brasil.
<blockquote class="jota-article__eye">No entanto, o ineditismo da Covid-19 não significa a inexistência de boas práticas e de protocolos para lidar com os mortos não identificados.</blockquote>
Nesse sentido, no âmbito internacional, vale destacar a publicação Gestão de Cadáveres após Desastres: Manual para Equipes de Primeira Resposta no Terreno, produzida por organizações internacionais – Organização Pan-Americana de Saúde (Opas), Organização Mundial da Saúde (OMS) e Comitê Internacional da Cruz Vermelha Internacional (CICV)<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>; e o Guia de Identificação de Vítimas de Desastre (Disaster Victims Identification Guide), Anexo 13, que integra o Manual elaborado pela Interpol em 2014.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
No plano local, em situações de desastres anteriores, muito conhecimento já foi angariado e pode ser aproveitado. Há protocolos de atuação que se adequam à realidade brasileira, bem como recursos humanos e técnicos disponíveis, que não precisariam de muitos ajustes para responderem de maneira satisfatória ao cenário da pandemia.
Dentre as ferramentas e abordagens, vale destacar o Programa de Localização e Identificação de Desaparecidos (PLID) e o Sistema Nacional de Localização e Identificação de Desaparecidos do Ministério Público (SINALID) que integram a agenda dos Ministérios Públicos Estaduais do Brasil e servem de suporte para os órgãos públicos e privados.
O PLID, por exemplo, ofereceu subsídios que auxiliaram na localização e posterior identificação de mais de 450 pessoas, no desastre da região serrana do Rio de Janeiro, em 2011<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, na chamada “Operação Serra”; e, mais recentemente, também contribuiu para lidar com os casos de Mariana e Brumadinho, em Minas Gerais.
Medidas governamentais específicas tentam evitar o crescimento de desaparecidos durante a pandemia. Nesse sentido, a Portaria Conjunta nº 01/31-03-2020 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Ministério da Saúde determina, dentre outros atos, a identificação, da pessoa inominada internada por Covid-19, por estatura ou medida do corpo, cor da pele, sinais aparentes, idade presumida, vestuário e qualquer outra indicação que possa auxiliar futuro reconhecimento, além de providenciar fotografia da face e impressão datiloscópica do polegar, que deverão ser anexados à Declaração de Óbito e arquivados no estabelecimento de saúde, juntamente com o prontuário.
No entanto, do modo como está disposto na Portaria Conjunta, mesmo que os dados sejam devidamente anotados, ficarão guardados em arquivos de hospitais, sem compartilhamento e, por consequência, sem a possibilidade de confronto com os dados apresentados pelos familiares que buscam seus desaparecidos.
Por isso, o Ministério Público Federal, especificamente a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão – PFDC/MPF, enviou ofício diretamente aos órgãos que editaram a Portaria Conjunta, sugerindo importantes e necessários ajustes na norma, dentre os quais, a previsão de imediato uso do SINALID (ferramenta integrante do Programa de Localização e Identificação de Desaparecidos acima citado).
O desaparecimento de pessoas encarceradas durante a pandemia é uma possibilidade que tem de ser rechaçada fortemente. Nesse sentido, merece destaque a iniciativa do Grupo de Trabalho Interinstitucional (GT Defesa da Cidadania), formado por cerca de dez instituições públicas e privadas do Rio de Janeiro, que produziu a Nota Técnica nº 5, lançando luzes para as fragilidades da Portaria Conjunta do MS e CNJ ante a hipervulnerabildade dos presos.
O documento elaborado pelo GT tem doze recomendações que objetivam evitar que os cadáveres do sistema prisional fluminense sumam durante a pandemia da Covid-19. No entanto, as sugestões de ajustes na Portaria Conjunta, caso sejam acatadas, protegerão as famílias e a memória dos presos falecidos em todo país.
A reflexão aqui colocada passa pela constatação da existência de uma nefasta desigualdade no tratamento dos familiares das pessoas falecidas, especialmente, quando estes sequer sabem que seu ente querido morreu.
É que a pessoa agora morta, em geral, vivia em situação de hipervulnerabilidade, estava desaparecida ou afastada do convívio comunitário, muitas vezes sob custódia do Estado: em prisões, centros para menores infratores, abrigos para idosos, albergues públicos, hospitais psiquiátricos dentre outros.
Portanto, com retorno à normalidade, certamente as famílias mais afetadas pelos desaparecimentos serão as já tocadas pela vulnerabilidade. Nesse sentido, as palavras de Fernanda Damacena:
“O descaso diante da vulnerabilidade tem o poder de perpetuá-la. A responsabilidade no processo de sua reversão é compartilhada. Não por outra razão o tema suscita complexas questões éticas, de solidariedade coletiva e intergeracional. A vulnerabilidade aumenta na medida em que é compreendida apenas como um problema do outro ou do poder público. Todavia, os problemas enfrentados por comunidades vulneráveis diante de um evento extremo são reflexo das desigualdades e problemas já existentes no período de normalidade.”<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Assim, a pandemia do novo coronavírus pode agravar uma situação que nunca teve a merecida atenção dos Poderes Públicos. Há anos, os Ministérios Públicos Estaduais chamam atenção para a necessidade da organização de banco de dados que permitam o compartilhamento de informações sobre os desaparecidos.
O Poder Público não consegue dar respostas efetivas às necessidades das famílias que insistem em procurar seus parentes sumidos e o descumprimento da Lei Federal nº 13.812/2019, que instituiu a Política Nacional de Busca de Pessoas Desaparecidas e criou o Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas, ainda é uma realidade.
A gravidade da ausência de um trabalho em rede entre todos os órgãos públicos – como hospitais, abrigos de idosos ou incapazes e albergues públicos – que estão responsáveis por pessoas “não identificadas” sempre foi denunciada e combatida pelo Ministério Público de São Paulo (MPSP), instituição com protagonismo nesse tema.
Sem sucesso em conseguir o cumprimento da Lei Estadual nº 15.292/2014, que definiu diretrizes para a Política do Estado de São Paulo de Busca de Pessoas Desaparecidas e criou o Banco de Dados de Pessoas Desaparecidas, o MPSP moveu ação civil pública, que foi julgada procedente, em 1º grau, justo em 11 de fevereiro do presente ano<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
A atenção que o Poder Público dará aos falecidos sem identificação neste momento será fundamental para a definição do cenário pós-Covid. Dois caminhos distintos e opostos se apresentam.
Um primeiro, em que o descaso e a ineficiência do Poder Público permitirão a existência de um legado de ossadas sem elementos para a correta identificação e de uma legião de familiares a peregrinar pelas instituições públicas implorando por atendimento, em uma tentativa fracassada de completar seu luto.
E o segundo, no qual o Poder Público priorizará o respeito à dor dos sobreviventes e aos direitos humanos, adotando todas as medidas para que os mortos não identificados sejam encontrados por seus familiares.
Preferimos acreditar neste último caminho. Sempre.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> CARVALHO, Délton Winter. A natureza jurídica da pandemia COVID-19 como um desastre biológico: um ponto de partida necessário para o Direito, Revista dos Tribunais, n. 1017, julho 2020, prelo.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Capítulo 4 e Anexo 3 do documento, disponível em: &lt;<a href="about:blank">https://shop.icrc.org/gestion-desdepouilles-mortelles-lors-de-catastrophes-manuel-pratique-a-lusage-despremiers-intervenants-669.html</a>&gt;, acesso em 06 de maio de 2020.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Guia disponível em: &lt;https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/2510951/mod_resource/content/1/DVI %20INTERPOL %20GUIDE%202014.pdf&gt;, acesso em 06 de maio de 2020.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Vide:  &lt;<a href="https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,um-ano-apos-tragedia-mais-de-200-continuam-desaparecidas-na-serra-do-rio,821772">https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,um-ano-apos-tragedia-mais-de-200-continuam-desaparecidas-na-serra-do-rio,821772</a>&gt;.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> DAMACENA, Fernanda D. L. . A “injustiça” por trás do desastre e o papel do direito na redução da vulnerabilidade. Atas de Saúde Ambiental (São Paulo, online),  Vol. 5, JAN-DEZ, 2017, p. 125-156, p. 150.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Ação Civil Pública nº 1019375-15.2017.8.26.0053, julgada em 13 de março de 2020, pela 13ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de São Paulo/SP, em grau de recurso.

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JOTA

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