Victor Teixeira de Albuquerque

No início do século 20, Leon Duguit escreveu o seu clássico Transformações de Direito Público, obra que deveria, em algum momento, frequentar a cabeceira de quem estuda ou trabalha com o<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Direito%20Administrativo"> Direito Administrativo</a>. O livro impressiona por sua atualidade, que está não apenas em parte nas ideias defendidas – pragmatismo na Administração Pública, substituição do modelo de puissance publique –, mas na clareza com que o autor transmite a sua mensagem: a instrumentalidade do método, chamado direito público.
O Estado e o direito público, para Duguit, não são fins em si mesmos, eles existem para proteger e promover os direitos individuais. Como as relações sociais estão em constante transformação e o direito tem por objeto as instituições sociais, o direito público está em constante mudança. Ou seja, estudar as transformações direito público é  estudar direito público.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
A visão de direito público como algo dinâmico e instrumental contrasta com o rigor com que são tratados certos institutos de direito administrativo, como o regime jurídico de servidores públicos. É a partir da ideia de instrumentalidade do método e do regime que abordaremos o tema deste artigo: os servidores públicos no Comitê Gestor do Imposto Sobre Bens e Serviços (CGIBS).
Como já tivemos a oportunidade de compartilhar neste espaço, embora a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Reforma%20Tribut%C3%A1ria">reforma tributária</a> tenha dado passos importantes na sua regulamentação e na criação da estrutura que implantará o IBS, permanecem inúmeras dúvidas sobre como essa nova entidade funcionará na prática<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
A Emenda Constitucional 132/2023 e as Leis Complementares 214/2025 e 227/2026 buscaram resolver boa parte dos problemas relacionados à repartição de competências entre os entes federativos e à relação entre fisco e contribuinte. Em alguma medida, era natural que assim fosse, pois a reforma nasceu para enfrentar as distorções produzidas pelo sistema tributário brasileiro.
Mas o sucesso da implantação do novo modelo passa exatamente pela resposta à seguinte questão administrativa: quem executará as competências do Comitê Gestor?
A resposta mais simples é conhecida e foi trazida pela própria Emenda Constitucional. O art. 156-B, §2º, VI, prevê que as competências exclusivas da administração tributária e das procuradorias serão desempenhadas, no Comitê Gestor, por servidores de carreira cedidos por estados, Distrito Federal e municípios. Não haverá um quadro próprio de servidores selecionados por concurso público realizado pela entidade. A Constituição optou por utilizar a expertise já existente nas estruturas subnacionais.
A solução parece simples, mas, na prática, produz uma série de questões inéditas.
A primeira delas diz respeito ao próprio instituto da cessão. Tradicionalmente, a cessão é concebida como mecanismo de movimentação funcional destinado a permitir que um servidor exerça temporariamente suas atribuições em órgão ou entidade diversa daquela para a qual foi aprovado em concurso público. Trata-se de figura construída para situações excepcionais e que, justamente por isso, costuma ser cercada de limitações, condicionantes e controles previstos na legislação dos entes federativos.
O problema é que o Comitê Gestor não se enquadra confortavelmente nessa lógica.
Quando um auditor fiscal municipal é cedido para exercer funções administrativas em um ministério, ou quando um procurador é colocado à disposição de um Tribunal Superior, é razoável que o ordenamento imponha cautelas, afinal, o servidor está se deslocando para uma estrutura institucional estranha àquela que justificou o seu ingresso no serviço público.
A situação do Comitê Gestor é diferente.
O Comitê Gestor não é uma entidade alheia às competências tributárias dos estados e municípios. Ao contrário. Ele é o mecanismo constitucional que permite os entes a, de maneira compartilhada, exercerem competências que permanecem sendo suas.
Sob essa perspectiva, a cessão de servidores ao Comitê Gestor não se aproxima das hipóteses tradicionais que inspiraram a construção do instituto e, por isso, eventuais limitações existentes nas legislações locais não podem ser interpretadas de forma a inviabilizar ou dificultar a constituição da estrutura administrativa do Comitê Gestor. A interpretação das regras de cessão precisa levar em conta o novo quadro constitucional para não comprometer a funcionalidade do modelo.
Mas existe uma segunda questão, talvez ainda mais importante.
A cessão é tradicionalmente concebida como um vínculo precário. Em regra, os servidores públicos cedidos somente permanecem nessa condição enquanto houver a concordância do órgão ou entidade cedente, do cessionário e  do próprio agente público. Isso significa admitir que a cessão possa ser encerrada, a qualquer tempo, por simples ato do cedente ou do cessionário, independentemente da demonstração de uma causa específica. Mas essa lógica deve ser aplicada, sem ressalvas, às cessões de servidores para o CGIBS?
A escolha constitucional por servidores de carreira não foi acidental.
Ao longo da história do Direito Administrativo, determinadas carreiras foram estruturadas em torno de garantias institucionais destinadas a proteger a independência técnica dos agentes públicos. A estabilidade, as regras de ingresso por concurso público e os mecanismos de proteção contra interferências indevidas não existem apenas para beneficiar o servidor individualmente considerado.
Essas garantias pertencem à sociedade. Elas representam a tentativa de assegurar que determinadas decisões estatais sejam tomadas a partir de critérios técnicos e jurídicos, e não em função de pressões políticas circunstanciais. A concessão de estabilidade para servidores que desempenharão suas funções, em pontos estratégicos, é uma condição inerente ao próprio Estado de Direito.
A escolha do constituinte por servidores de carreira revela essa preocupação. O Comitê Gestor foi concebido como entidade dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira. Seria contraditório reconhecer essas características apenas em abstrato, sem assegurar que elas alcancem os agentes responsáveis por materializar suas decisões. É necessário, portanto, que os instrumentos de cessão assegurem que as garantias funcionais acompanhem esses agentes durante o exercício de suas atribuições.
Chegando ao final deste texto, retornamos ao ponto de partida e à lição de Duguit.
O Direito Administrativo não se desenvolveu a partir de categorias abstratas concebidas previamente pelo legislador para, depois, serem aplicadas à realidade. O movimento histórico foi frequentemente o inverso. Novas necessidades coletivas surgiram, soluções institucionais foram construídas para enfrentá-las e, apenas posteriormente, essas experiências foram incorporadas e sistematizadas pelo direito positivo<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
A criação do Comitê Gestor do IBS simboliza mais um desses momentos.
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A Constituição desenhou uma entidade interfederativa inédita, destinada a desempenhar funções que jamais haviam sido exercidas dessa forma no federalismo brasileiro. É natural, portanto, que institutos tradicionais do Direito Administrativo precisem ser reinterpretados à luz dessa nova realidade.
A cessão de servidores para o Comitê Gestor não é simplesmente mais um caso de cessão. As garantias funcionais necessárias ao exercício independente das atribuições também não podem ser compreendidas a partir de modelos concebidos para outras estruturas administrativas. Elas existem não apenas para dar conforto ao servidor; elas existem para proteger a sociedade, e essa proteção não precisa depender a intervenção do legislador, pois como a história demonstra, o Direito Administrativo também é criado – sobretudo – no cotidiano.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reforma-tributaria-e-consulta-publica-a-pressa-e-inimiga-da-perfeicao">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reforma-tributaria-e-consulta-publica-a-pressa-e-inimiga-da-perfeicao</a>;
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> BURDEAU, François. Histoire de l’administration française: XVIIIe–XXe siècles. Paris: PUF, 1989, p. 12 e ss.

reforma tributária

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JOTA

Quem executará as competências do Comitê Gestor?

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