Edvaldo Nilo

A concessão de benefícios e incentivos fiscais consubstancia instrumento legítimo vocacionado à indução do desenvolvimento socioeconômico, ao fomento de setores estratégicos e à redução de disparidades regionais. No entanto, quando desprovida de critérios objetivos de monitoramento e aferição substantiva de resultados, a renúncia de receitas públicas converte-se em distorção concorrencial e severa ameaça à sustentabilidade orçamentária.
No Brasil, segundo o Demonstrativo de Gastos Tributários da Receita Federal, as renúncias de receitas públicas superam expressivos R$ 612 bilhões anuais, cerca de 4,5% do PIB, sem que existam mecanismos institucionais aptos a demonstrar se as metas pretendidas foram de fato concretizadas.
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No arranjo federativo da Constituição de 1988, cada ente político detém plena autonomia para legislar sobre as exonerações de seus tributos, sob a garantia da vedação às isenções heterônomas insculpida no artigo 151, inciso III. Todavia, impõe-se reconhecer uma assimetria axiológica basilar. Enquanto os limites constitucionais e as garantias fundamentais ao poder de tributar destinam-se a proteger a esfera patrimonial do contribuinte, o controle sobre benesses fiscais volta-se à salvaguarda do erário, da integridade do orçamento e da justiça distributiva.
A extrafiscalidade legitima que o Estado decline temporariamente de sua finalidade arrecadatória em prol de um objetivo econômico ou social preponderante. Contudo, precisamente porque o dever fundamental de pagar tributos é a regra geral republicana, qualquer exceção setorial carece de densa motivação e de permanente escrutínio. Na ausência de avaliação de eficácia, o incentivo fiscal transmuda-se em privilégio setorial injustificável, violando frontalmente a isonomia e a moralidade administrativa.
O exame das projeções orçamentárias revela um padrão estrutural de concentração. A Região Sudeste absorve quase metade de todo o volume de desonerações federais, enquanto comércio, serviços e agricultura respondem conjuntamente por mais de 50% dos incentivos, contrariando o mandamento constitucional de redução das disparidades regionais.
Mais preocupante do que a concentração dos montantes é a constatação de que os demonstrativos oficiais limitam-se a estimativas meramente quantitativas ex ante. A despeito dessa magnitude, inexiste acompanhamento contínuo de indicadores de desempenho, metas de geração de empregos ou mensuração empírica dos impactos socioeconômicos gerados após a vigência das benesses.
Essa lacuna foi explicitada em pedido formulado com base na Lei de Acesso à Informação. Em resposta consubstanciada na Informação Cosit 62/2025, a Receita Federal limitou-se a remeter a matéria aos relatórios bienais agregados da Secretaria de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (SMA), desprovidos de nexo de causalidade ou exame setorial individualizado. A administração confessa que o país renuncia a vultosas receitas públicas sem ferramentas de transparência qualitativa. Buscando mitigar essa inércia, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar 116/2025, propondo o Painel Nacional de Subsídios e Renúncias Fiscais, com fixação de metas prévias e publicidade irrestrita de auditorias de eficácia.
No plano do direito comparado, o modelo da União Europeia desponta como referencial metodológico paradigmático. Sob as diretrizes do guia Common Methodology for State Aid Evaluation, os países-membros são vinculados a submeter planos de avaliação ex post para regimes de incentivos estatais. O escrutínio investiga se a medida corrigiu falhas de mercado e gerou investimentos adicionais ou se provocou apenas a substituição de capital privado (crowding out), condicionando a prorrogação de benesses à demonstração de sua utilidade pública.
No federalismo cooperativo brasileiro, as renúncias fiscais federais geram reflexos diretos na arrecadação compartilhada dos estados e municípios. A tarefa de aferir a legitimidade e os resultados práticos desses incentivos não pode ser exercida de modo isolado pela União. Torna-se imprescindível a consolidação de um locus institucionalizado interfederativo para a governança contínua dos gastos tributários, em direta concretização do artigo 164-A da Constituição Federal, relativo à sustentabilidade da dívida pública, tema urgente diante de instrumentos como o Regime de Recuperação Fiscal (RRF) e o Propag.
Superar a inércia do controle meramente formal exige romper com a tradição jurídica que reduz a fiscalização das renúncias a requisitos orçamentários prévios. Órgãos de controle externo e Judiciário precisam sindicar a materialidade dessas políticas, exigindo nexo de causalidade entre o benefício e o retorno socioeconômico. Desonerar sem avaliar subtrai recursos vitais de áreas prioritárias e compromete a responsabilidade intergeracional.
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Por fim, o tema ganhou assento constitucional cogente com a Emenda Constitucional 132/2023. O artigo 9º, § 10, estabeleceu avaliações quinquenais de custo-benefício para todos os regimes tributários favorecidos do IBS e da CBS. Sob a gestão compartilhada do Comitê Gestor do IBS, a instituição de um locus interfederativo de avaliação permanente deixa de ser recomendação técnica e consolida-se como mandamento constitucional inderrogável para assegurar a justiça fiscal e a higidez das contas públicas.

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