Thiago C. Araújo

Ana Luiza Moerbeck

No último dia 2 de junho, o Poder Executivo federal editou o <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/decreto/D12479.htm">Decreto 12.479/2025</a>, declarando a caducidade da concessão da K-Infra Rodovia do Aço S.A., responsável por aproximadamente 200 km da BR-393/RJ – conhecida como rodovia do aço. O governo justificou a medida alegando descumprimentos contratuais e legais por parte da K-Infra.
A caducidade recém declarada é resultado de um embate jurídico e regulatório entre a K-Infra, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antt">ANTT</a>) e o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ministerio-dos-transportes">Ministério dos Transportes</a> que perdura desde novembro de 2022, quando a agência reguladora aprovou a instauração de processo administrativo de caducidade em face da concessionária, tendo por base um Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a></h3>
Posteriormente, em setembro de 2024, o ministério negou o pedido de repactuação e otimização do contrato de concessão apresentado pela K-Infra, por meio da Portaria 926/2024, sob a justificativa de que o pedido implicava uma abdicação indevida de multas já inscritas em dívida ativa da União. Com isso, o processo evoluiu para a formalização do decreto de caducidade pelo presidente da República.
Apesar da manifestação técnica e regulatória pela extinção do contrato, a K-Infra permaneceu operando a rodovia do aço até junho de 2025 em decorrência de uma decisão judicial que, em sede de tutela antecipada em caráter antecedente, suspendeu os efeitos da Portaria 926/2024 e do processo de caducidade até o julgamento final da demanda e/ou a realização pelo Ministério dos Transportes da análise da alternativa de otimização do contrato de concessão.
Em sua fundamentação, a 6ª Turma do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/trf1">TRF1</a> apontou que as penalidades imputadas à K-Infra estavam garantidas por bloqueio judicial e seguro-garantia, além de o suposto descumprimento de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado com a ANTT não ter sido analisado de maneira definitiva devido a vícios no seu processo administrativo.
Esse cenário revela uma preocupação com a ingerência do Poder Judiciário em decisões regulatórias cuja complexidade exige um maior rigor técnico – o que é precisamente o atributo que justifica a atuação das agências reguladoras.
É nesse contexto que se destaca a Doutrina Chenery, formulada pela Suprema Corte dos Estados Unidos nos casos Chenery I<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> e Chenery II<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, segundo a qual o controle judicial sobre atos administrativos deve se limitar aos fundamentos expressamente invocados pela Administração, vedando a substituição do juízo técnico da agência por interpretações posteriores dos tribunais.
A doutrina reconhece que certos atos administrativos, por envolverem discricionariedade técnica e expertise institucional, não devem ser substituídos por juízos judiciais genéricos, sob pena de violação à separação dos poderes e à lógica do modelo regulatório.
No Brasil, a aplicação desse entendimento já foi reconhecida pelo STJ no âmbito do Agravo Interno na Suspensão de Liminar e de Sentença 2.240/SP<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, que reafirmou a limitação do Judiciário na revisão de decisões administrativas fundadas em critérios técnicos ao negar a suspensão da eficácia do aumento de tarifas de transporte urbano do estado de São Paulo.
Complementarmente, a Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB), após as alterações da Lei 13.655/2018, passou a determinar que as decisões nas esferas administrativa, controladora e judicial considerem as consequências práticas e a realidade do gestor<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, o que corrobora a ideia de respeito à especialidade da função administrativa e impede a anulação irrestrita de atos administrativos pelo Poder Judiciário.
No caso da K-Infra, a 6ª Turma do TRF1, ao sustar os efeitos da portaria e do processo de caducidade, esvaziou o núcleo da atuação regulatória motivada por um relatório de AIR, substituindo, portanto, o juízo técnico da ANTT e do ministério por uma avaliação estritamente jurídica.
A garantia das penalidades imputadas à concessionária e a existência de vícios processuais formais no processo do qual se originou o TAC não afastam o fato de que havia, segundo os órgãos técnicos, falhas estruturais e operacionais graves, incompatíveis com a continuidade da concessão.
Ao interferir preventivamente, sem análise final do mérito e sem deferência à expertise da ANTT, o tribunal comprometeu a racionalidade do modelo regulatório e ignorou o limite legítimo de sua própria atuação institucional. Assim, a decisão da 6ª Turma do TRF1, além de representar uma contrariedade à Doutrina Chenery, configura-se como mais um perigoso precedente de judicialização excessiva de matérias regulatórias.
<hr class="c17" />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> De acordo com o relatório da Diretoria, de 2018 a 2022, a K-Infra acumulou 391 processos administrativos sancionadores, totalizando R$ 851.749.441,00, além de ter descumprido todos os prazos parciais para correção de falhas na concessão previstos pela Portaria SUROD 118/2021. Atualmente, a dívida atualizada da concessionária pode ultrapassar R$ 1 bilhão.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> SEC v. Chenery Corp., 318 U.S. 80 (1943).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> SEC v. Chenery Corp., 332 U.S. 194 (1947).
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Ag. Int. no Ag. Int. na Suspensão de Liminar e de Sentença 2.240/SP. Órgão: Superior Tribunal de Justiça (Corte Especial). Relatora: Min. Laurita Vaz. Data de Julgamento: 7 de jun. de 2017.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Art. 20, Decreto-Lei 4.657/1942. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Art. 22, Decreto-Lei 4.657/1942.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

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JOTA

Há preocupação com ingerência do Judiciário em decisões regulatórias que exigem maior rigor técnico

O controle judicial da concessão da rodovia do aço e a Doutrina Chenery

Há preocupação com ingerência do Judiciário em decisões regulatórias que exigem maior rigor técnico