Mário Augusto Silva Araújo

Arranjo institucional complexo que envolve um processo de planejamento multidisciplinar, as políticas públicas requerem critérios de elegibilidade em relação à carga alocativa de maneira a proporcionarem versatilidade na utilização de recursos e articulação para contemplarem ações multifacetadas. 
Essa transversalidade institucional passa necessariamente pela reflexão a respeito de eficiência administrativa porque aquele princípio induz uma lógica de pensamento republicano no sentido de aproveitar as oportunidades alocativas para desenvolver aspectos estratégicos de políticas públicas que garantam a promoção do bem de todos. 
O estudo a respeito da eficiência orçamentária resulta na ideia de que a articulação de ações é um instrumento por intermédio do qual a administração pública pode atingir resultados estruturantes, o que acaba por reduzir a tensão institucional a respeito da teoria das escolhas trágicas: muita legitimidade de direitos prestacionais sociais em detrimento de pouca disponibilidade orçamentária que garanta lastro financeiro. 
Sobre o tema, registra o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">Supremo Tribunal Federal</a> (STF) que “a destinação de recursos públicos, sempre tão dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de políticas públicas definidas no texto constitucional, quer, também, com a própria implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí resultando contextos de antagonismo que impõem ao Estado o encargo de superá-los mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo o poder público, em face dessa relação dilemática, causada pela insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras 'escolhas trágicas', em decisão governamental cujo parâmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, deverá ter em perspectiva a intangibilidade do mínimo existencial, em ordem a conferir real efetividade às normas programáticas positivadas na própria Lei Fundamental”. (ARE 639.337-AgR/SP, relator ministro Celso de Mello). 
A legitimidade prestacional dos direitos sociais induz um pensamento de que há um forte componente alocativo no processo de planejamento daquelas políticas públicas e em relação ao direito educacional, por exemplo, a Constituição Federal assevera uma garantia de disponibilidade orçamentária mínima em relação à arrecadação dos impostos: para a União, 18% deve ser aplicado em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, ao passo em que para os Estados, Distrito Federal e municípios aquela obrigatoriedade está no patamar de 25%. 
Segundo o artigo 70 da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (LDB), as despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino possuem o seguinte enquadramento contábil: 1) remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; 2) aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; 3) uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; 4) levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; 5) realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; 6) concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; 7) amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; 8) aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar. 
Em tese, a obediência àquela matriz alocativa fomenta o pensamento de que “se eu destinei o recurso, então atendi ao que determina a Constituição Federal e a LDB”, o que afastaria a responsabilidade administrativa do gestor público e até mesmo a civil da administração pública. 
Ocorre que a mera destinação alocativa de outrora já não é suficiente para mensurar o resultado de políticas públicas. Em outras palavras: o controle de desempenho contábil sofreu uma verdadeira mutação, pressionado pela expectativa de efeitos concretos. Exemplo disso é o recente julgado do Supremo nos termos do Recurso Extraordinário 1008166-SC, o qual, em síntese, fixou a tese de que “o poder público tem o dever jurídico de dar efetividade integral às normas constitucionais sobre acesso à educação básica”. 
Inclusive o artigo 37, §16 da Constituição Federal, positivado pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc109.htm">Emenda 109/2021</a>, atribui intepretação teleológica ao gasto público e reflete sobre um controle de resultados porque determina que “os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei”. 
Sobre o tema é preciso lembrar que no campo do direito educacional já existe uma lei que traz elementos concretos para moldura de planejamento e, consequentemente, de objetos a serem alcançados: o microssistema normativo parametrizado pelo Plano Nacional de Educação (PNE). 
Previsto pelo artigo 214 da Constituição Federal como lei temporária e decenal, o atual PNE está tipificado pela Lei 13.005/2014, possui 20 metas e 254 estratégias que servem como parâmetro de planejamento e mensuração de desempenho e, em virtude da estrutura do federalismo brasileiro, cada ente deve editar o seu respectivo plano em articulação com as diretrizes do nacional. 
Aquelas leis, que funcionam como uma bússola para o ciclo PDCA de planejamento administrativo, influenciam a formação de agenda de políticas públicas porque trazem, em uma perspectiva de vinculação normativa, um planejamento formal que deve ser posto em prática e apresentar resultados. 
A título de esclarecimento, o Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>) tem trabalhos específicos de monitoramento do atual PNE, o que possibilita o acompanhamento periódico em relação à estrutura de planejamento daquela política (Acórdãos 528/2015, 795/2016, 2.921/2016, 2.353/2018, 2.018/2019, 1.048/2020 e 2.620/2021, todos Plenário). 
Embora o controle externo das contas públicas tenha como principal característica o fato de ser posterior ao gasto, há um permissivo constitucional no sentido de permitir o controle concomitante, baseado na aferição de legitimidade e economicidade (artigo 70, caput, da Constituição Federal), o qual induz a possibilidade de aperfeiçoamento de uma política de governança apta a garantir uma adequação e até mesmo eficiência alocação de recursos públicos. 
Sobre o controle do gasto educacional aparentemente há um problema quanto ao monitoramento daquelas metas e estratégias do Plano Nacional de Educação: que critério utilizar para mensurar a performance, se o artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”? 
Um parâmetro é aliar o monitoramento de desempenho da política educacional à destinação orçamentária que lastreie o oferecimento daqueles direitos. Isso garante uma moldura que pode ser monitorada em termos mais concretos que vão além do controle eminentemente formal e contábil ao que prescreve a destinação orçamentária mínima estabelecida pelo artigo 212 da Constituição Federal. 
Como se vê, a mensuração de resultados de políticas educacionais requer a glosa dos respectivos planos de educação com a materialidade da execução orçamentária dos entes federados no sentido de implementá-los, evitando assim um gasto inócuo.

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JOTA

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