Opinião & Análise

Direito e Clima

O comércio de emissões e sua regulação internacional e no Brasil

Até que ponto o mercado de carbono é uma ferramenta adequada para o enfrentamento das mudanças climáticas?

Imagem: PIxabay

O comércio global de emissões de gases de efeito estufa surge com o Protocolo de Kyoto, criado em 1997, no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, sigla em inglês), e estabelece metas de redução de emissões para países desenvolvidos e para as ex-economias soviéticas. Esse comércio já havia sendo praticado desde início dos anos 1990, com experiências voluntárias ligadas ao setor privado e outras como a dos Estados Unidos com o comércio de emissões de dióxido de enxofre (SO₂).

No Protocolo de Kyoto, há o entendimento comum sobre a métrica do carbono, onde cada tonelada de dióxido de carbono equivalente (tCO₂e) corresponde a um crédito de carbono. Equivalente pois como os gases que provocam o efeito estufa são variados, fazer equivalência desses gases em CO₂ – principal gás de efeito estufa – facilitaria a transação comercial, que poderia ser a taxação ou a comercialização de créditos de emissões.

A ideia por trás da comercialização seria baratear os custos para empresas e governos em cumprir com os objetivos de redução de emissões, flexibilizando assim as próprias metas presentes no protocolo. O foco nos países desenvolvidos diz respeito ao princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, já que os países que se industrializaram primeiro possuem uma responsabilidade maior pela crise climática que os países de industrialização recente.

Apesar da criação em 1997, a tratativa entra em vigor apenas em 2005, quando atinge o número de ratificações necessárias. Até hoje, o mercado de carbono global pretendido pelo protocolo é algo extremamente incipiente para a maioria dos países, senão inexistente para outros, e sua eficiência é bastante contestada.

Muitos países não cumpriram sequer as metas do primeiro período de compromissos, outros abandonaram o acordo antes de sua conclusão e os Estados Unidos nunca sequer ratificou o tratado.

As promessas de transferência de tecnologia e recursos para países em desenvolvimento reduzirem suas emissões e gerarem créditos por meio da compensação (offsetting) também ficaram aquém do pretendido.

O modelo de mercado de carbono mais avançado e regulamentado segue sendo o da União Europeia, que une políticas públicas a práticas de mercado, e é hoje responsável por ¾ do mercado internacional de carbono. Longe de ser um sistema de livre mercado, o sistema europeu conta com forte regulação, diferenciação de taxa e teto por empresas e escolhas de quais práticas de captura de gases de efeito estufa devem ser adotadas. Contudo, possui desafios típicos da lógica de mercado e sua racionalidade: quando se trata de oferta e demanda de um bem, no caso o carbono, apesar da alta regulação, as desigualdades ainda não são resolvidas ou abstraídas e tem-se dúvidas de quanto uma taxação do carbono pode contribuir tão efetivamente quanto um subsídio para o setor de energia limpa, por exemplo.

Pior do que isso é o cenário que demonstra que a compensação de emissões pode não gerar de fato uma diminuição real das emissões, já que aqueles que detém o poder econômico continuarão emitindo às custas de países menos desenvolvidos: a inversão da lógica do princípio do poluidor pagador, onde ao invés de constranger quem polui, beneficia quem emite e pode pagar por isso.

Apesar dessas questões, o mercado de carbono tem crescido no mundo todo.

Entre 2005 e 2019, há cinco vezes mais países no mundo tendo algum tipo de regulamentação de mercado de gases de efeito estufa. O Brasil há anos ensaia políticas sobre o tema, sem ter conseguido alçar voo. A regulação do mercado brasileiro de redução de emissões ainda não foi feita apesar de ser citada na Lei Nº 12.187/2009 que implementa a Política Nacional sobre Mudanças do Clima, alterada em 2018.

Fontes do antigo governo assumiam que a implementação não seria realidade a curto prazo. Com a nova estrutura governamental e a negação das mudanças climáticas, essa realidade pode estar ainda mais distante, assim como políticas de taxação de empresas poluentes. As políticas públicas que consideram o tema foram, na prática, extintas ou paralisadas e cortados 95% do orçamento destinado ao combate das mudanças climáticas no governo Bolsonaro.

Enquanto o mundo vai na direção de diminuir as emissões para evitar mudanças climáticas que já afetam a população mundial com secas mais extremas, chuvas mais abundantes e frio mais rigoroso, o governo brasileiro não discute nem mesmo as políticas públicas básicas para reverter os danos.

O debate sobre mercado de carbono no Brasil é carregado de posições divergentes, em especial em relação aos chamados offsets florestais, que são compensações de carbono de emissões fósseis provenientes da indústria, transporte e/ou agropecuária pela redução de emissões por desmatamento, degradação e outras formas de redução de CO₂ por florestas.

Os offsets florestais não são realizados na Europa por questionarem a possibilidade de cálculo correto de captura de carbono por florestas secundárias e restauração florestal. Além disso, a absorção de carbono pela floresta pode não originar uma absorção real, pois a capacidade que árvores e ecossistemas têm de remover e fixar carbono da atmosfera é muito mais lenta que o ritmo de emissões da queima combustíveis fósseis. Estudos comprovam que muitas iniciativas descentralizadas de plantio de árvores para captura no Brasil não possuem um monitoramento correto, resultando em perda de florestas por queimadas ou não plantio da quantidade suficiente para absorção. Novamente, sem regulamentação no Brasil, é difícil quantificar perdas e ganhos de qualquer tipo de mercado de carbono no território. E há um debate muito mais profundo sobre as externalidades negativas de projetos de mercado de carbono e sua relação com a integridade ambiental e os direitos territoriais.

Do ponto de vista da Convenção do Clima, está sendo finalizada a elaboração do Livro de Regras do Acordo de Paris – que irá substituir o Protocolo de Kyoto em 2020 – em um último item, o Artigo 6, que trata exatamente da regulação do mercado de carbono. Esse será o principal tema de negociação da COP 25, no Chile, que será realizada em dezembro de 2019.

A maneira como essa regulação será criada é importante, levando em consideração os desequilíbrios mundiais e práticas nocivas onde a União Europeia responde por grande fatia desse mercado. Além disso, mesmo se deixarmos pendente a falta de respostas se esse mercado efetivamente é válido para o enfrentamento da crise climática, há pelo menos duas questões importantes nas quais o livro de regras do Artigo 6 deverá responder. Qual o conceito de integridade ambiental que será estabelecido no âmbito do Acordo de Paris que possa traduzir como esses mecanismos criados pelo Artigo 6 irão ter consonância com uma verdadeira integridade ambiental onde serão implementados, e como farão para regular no sentido de evitar a dupla contabilidade na redução de emissões?

É fundamental ficar atento às discussões no sentido de evitar que essas soluções sirvam para maquiar, ao contrário de resolver o problema. A melhor solução, é de fato, criar políticas públicas e regras para que os países forcem suas indústrias a pararem de emitir e migrem para um modelo renovável de geração de energia, em vez de utilizar mecanismos de compensação e taxação de carbono.

O mercado de carbono é a maneira que a economia de mercado tentou resolver o problema. A questão é que as práticas de mercado já provaram que não resolvem problemas de justiça socioambiental e desigualdade sozinhas, e necessitam de regulamentação e políticas para que possam fazer parte de algo maior, com um desenvolvimento que traga justiça social e climática.


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