Opinião & Análise

Carf

O bônus de eficiência e os conselheiros do Fisco no CARF

Entenda-se por “jogo limpo” aquele onde as regras são claras e aplicáveis a todos

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Recentemente foi publicado artigo redigido pelo Sr. Cláudio Damasceno, Presidente do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Sindifisco Nacional), oportunidade na qual apresentou os argumentos defendidos pela categoria profissional que representa[1].

Tenho a audácia de contrapor as colocações apresentadas naquele texto. Integro o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais e tenho assento na 3ª Seção de julgamentos. Não apresento este artigo em nome da categoria a qual pertenço, porque não tenho legitimidade institucional para tanto. O motivo que me compele é privilegiar o exercício da dialética e prestigiar a fidedignidade do assunto, que se faz imprescindível na atual conjuntura.

O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, órgão administrativo que construiu importante história no cenário tributário brasileiro, esteve fechado por mais de três meses em decorrência do movimento grevista capitaneado pelos Auditores Fiscais da Receita Federal[2]. Incluídas na pauta grevista estavam a reivindicação pela reformulação da carreira tributária e a criação de um programa de remuneração variável, que foram deferidas no texto da Medida Provisória 765, publicada em 29 de dezembro de 2016[3].

É inconteste que os pleitos reclamados pelos Auditores Fiscais grevistas foram devidamente atendidos, o que ensejou a retomada das atividades do Conselho. Dentre as vitórias obtidas pelos Auditores Fiscais, nos compete analisar o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira. Esta variável, de acordo com o texto da Medida Provisória n. 765/2016, será definida pelo Índice de Eficiência Institucional, que deve ser mensurado por meio de indicadores de desempenhos e metas estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

A formação do montante referente ao Bônus de Eficiência incluirá, também, os valores arrecadados das multas tributárias e aduaneiras incidentes sobre a receita de impostos, de taxas e de contribuições administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, inclusive os valores devidos pelo descumprimento das obrigações acessórias[4].

Por sua vez, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais é órgão colegiado, paritário, que tem por finalidade julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância, bem como os recursos de natureza especial, que versem sobre a aplicação da legislação referente aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil[5].

Considerando que (i) o CARF é o órgão julgador responsável por apreciar a legalidade das autuações fiscais promovidas pelos Auditores Fiscais, enquanto exercem suas atividades típicas da carreira, e que (ii) o Bônus de Produtividade é calculado de acordo com o montante arrecadado pelas multas tributárias e aduaneiras incidentes sobre a receita de impostos, após o julgamento dos recursos que porventura forem manejados em face da autuação sofrida, a única conclusão possível é que os Auditores Fiscais serão beneficiados pelo montante arrecadado no julgamento dos recursos.

Vale lembrar que o Conselho é composto por Auditores Fiscais que representam o Fisco e por Conselheiros que representam os Contribuintes[6]. Porém, apesar de ser um órgão paritário (em tese), os presidentes das Turmas Ordinárias[7], das Câmaras[8], das Seções[9], das turmas que compõe a Câmara Superior de Recursos Fiscais e até mesmo o próprio Presidente[10] do órgão são todos Auditores Fiscais de carreira.

Aos presidentes das turmas, de acordo com o art. 54 do Regimento Interno do CARF, compete proferir o voto de qualidade sempre que houver empate nas deliberações do colegiado. No entanto, os registros recentes do Conselho apontam que a expressiva maioria dos votos de qualidade são mera aquiescência verbal do presidente a uma determinada tese. Não há obrigatoriedade expressa para que esse voto, que é o que determina a sorte do contribuinte, seja apresentado em sua forma física. Deste modo, correto afirmar que o presidente, para proferir o voto de qualidade, não está obrigado a analisar minuciosamente as peculiaridades do caso concreto; basta compreender o mérito e escolher um dos lados – os argumentos defendidos pelo contribuinte ou o interesse do Fisco.

Com bem colocado pelo autor do artigo sob exame, a tramitação de um processo administrativo tributário tarda, em média, longos dez anos[11]. O processo acessa seus capítulos finais ao ser submetido a julgamento pelas turmas, o que confere ao voto de qualidade o atributo de ser um dos últimos – senão o derradeiro – pronunciamento para a finalização da jornada administrativa a qual o contribuinte se submeteu. Por este motivo discordo do autor quando afirma que “não há qualquer relação direta entre o lançamento tributário feito pelo auditor e o bônus por ele recebido” e que “de nada adianta o auditor procurar cabelo em ovo: seu bônus não será maior que o dos demais colegas, pois está condicionado ao conjunto e não à atuação individual”. Isso porque o voto proferido pelo Auditor Fiscal, especialmente o voto de minerva, irá irrefutavelmente impactar a remuneração variável prevista na MP 765.

Os Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil que optem por integrar o Conselho, passam a exercer as funções de julgadores, devendo dedicação integral e exclusiva, já que de acordo com o art. 4º, V, d, da Lei n. 11.890/2008 não são mais responsáveis pelas atividades próprias de sua carreira, configurando a alteração de exercício[12]. Ao ocupar o cargo de conselheiro, o Auditor Fiscal está no exercício de função pública que difere das atribuições que compõem o plexo de competência do seu cargo efetivo. Em outras palavras: o Auditor Fiscal deve fiscalizar enquanto o Conselheiro deve julgar imparcialmente os recursos submetidos ao CARF. Ou assim deveria.

Exercendo as atribuições de julgador, o Auditor Fiscal deve obediência ao Regimento Interno do Conselho, que expressamente dispõe que são deveres dos conselheiros “exercer sua função, pautando-se por padrões éticos, no que diz respeito à imparcialidade, integridade, moralidade e decoro, com vistas à obtenção do respeito e da confiança da sociedade”[13]. Não obstante a regra genérica, o regimento ainda especifica em seu artigo 42 que o conselheiro – seja ele representante do Fisco ou dos contribuintes – está impedido de atuar no julgamento de recurso, em cujo processo tenha interesse econômico ou financeiro, direto ou indireto.

Uma interpretação simplista do Regimento Interno do Conselho remete à irrefutável conclusão que o Conselheiro representante do Fisco que receber o Bônus de Eficiência não poderia julgar os recursos diante do impedimento previsto ou, se assim não procedesse, não poderia decidir contrariamente aos contribuintes e por conseqüência aumentar a arrecadação da Fazenda Nacional, porque estaria incorrendo em ato que resultaria em benefício econômico próprio, o que configura a hipótese de impedimento regimentalmente prevista.

Oportunamente o escritor do artigo lembra que forma semelhante de gratificação foi adotada pela Receita Federal na década de 1990[14]. Porém ele deixou de mencionar que os benefícios econômicos até então vigentes foram extintos com a edição da Medida Provisória n. 440, publicada em 29 de agosto de 2008. Consta na exposição de motivos da mencionada Medida Provisória[15] que a reestruturação de planos de carreiras e cargos aboliu as gratificações até então conferidas, por ser medida indispensável e compulsória, já que tais dispêndios violavam os princípios constitucionais e a legislação que rege as atividades da Administração Pública. Na exposição de motivos não há menção à situação da economia brasileira naqueles tempos, como leva a crer o artigo sob crítica.

O subscritor do artigo simplifica a conceituação do Bônus de Eficiência da seguinte forma:

“A palavra ‘bônus’ talvez seja incômoda, e acompanhada de outro substantivo (‘eficiência’) causa arrepios em muita gente. Se a questão é a expressão, troquemos: que tal ‘honorários de sucumbência’? Ficou mais bonito e também de mais difícil compreensão. É isso que os advogados da União recebem: esse ‘honorário de sucumbência’ nada mais é que um ‘bônus de eficiência”.

O dicionário da língua portuguesa define sucumbência[16] nos seguintes termos:

Atribuição do pagamento dos gastos, ônus, do processo à parte perdedora: a lei determina que o vencido pagará os honorários de sucumbência ao vencedor e não a seu advogado.

[jurídico] Não aceitação, por parte do juiz, do projeto de sentença, ainda que tenha sido determinado causa ganha, por não corresponder aos objetivos reais da causa; há possibilidade de contestação da decisão do juiz.

Ação ou efeito de sucumbir, de ceder, de suportar.

Diante da elucidação apresentada pelo representante da única parcela de Conselheiros que foi agraciada pelo Bônus de Eficiência, resta indiscutível que tal bonificação é indevida, já que aqueles que exercem as funções de julgadores devem obrigatoriamente assegurar a imparcialidade de suas decisões. É inconteste, até mesmo em face do mais simples raciocínio, que não é apropriado, sequer digno, julgadores receberem honorários de sucumbência, já que não devem defender nenhuma das partes e, portanto, não podem ser classificados como vencedores ou perdedores da contenda que decidem.

A Medida Provisória n. 440/2008 que extinguiu as gratificações até então existentes é inatacável, já que cancela despesas que encontravam fundamentos evidentemente inconstitucionais. Por se tratarem de gratificações semelhantes, as máculas presentes naquelas se estendem ao Bônus de Eficiência (re)instituído pela Medida Provisória n. 765/2016 e devido aos Conselheiros representantes do Fisco, já que em evidente violação às regras insertas nos incisos VII[17] e XV[18] do artigo 45 do RICARF; está em evidente contradição com o que dispõe o inciso I do artigo 18 da Lei n. 9.784/1999[19]; e contraria os Princípios Constitucionais da Moralidade, da Legalidade, da Impessoalidade, da Razoabilidade e da Eficiência.

Como muito bem concluiu o Sr. Damasceno, “é preciso fazer um jogo limpo, por mais incômodo que pareça aos auditores fiscais”. Entenda-se por “jogo limpo” aquele onde as regras são claras e aplicáveis a todos que do jogo façam parte.

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[1] Texto disponível no endereço eletrônico https://www.jota.info/artigos/vamos-discutir-honestamente-o-bonus-de-eficiencia-11012017
[2] É importante ter em mente que nos 95 anos de existência do Conselho, essa foi a primeira paralisação em decorrência de adesão dos conselheiros representantes do Fisco a movimento grevista.
[3] A Medida Provisória instituiu em seu artigo 5º o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil. Segue a redação do citado artigo: “Ficam instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil“.
[4] Inciso I do § 4º do artigo 5º da Medida Provisória n. 765/2016.
[5] Anexo I do Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – RICARF.
[6] Sei que essa forma de distinguir os encontra críticas conselheiros pertinentes e contumazes. Porém, por não ser esse o objeto central deste artigo, inclino-me a adotar a definição mais popular.
[7] Artigo 14, parágrafo único do RICARF.
[8] Artigo 25 do RICARF com a redação conferida pela Portaria MF n. 39/2016.
[9] Artigo 22 do RICARF com a redação conferida pela Portaria MF n. 39/2016.
[10] Artigo 11 do RICARF.
[11] “Também não basta lançar a multa para receber o bônus. O auto infracional tem que ser efetivamente pago pelo contribuinte, algo que quase sempre é contestado pela via administrativa (nas delegacias de Recursos e Julgamentos e no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – Carf) ou judicial. Percorrem esse trajeto 90% dos lançamentos. Representa dizer que a média de tempo para a liquidação e um contencioso tributário é, atualmente, mais de dez anos“.
[12] Essa interpretação encontra arrimo no Parecer PGFN/ COJPN/COJED n. 281/2013, elaborado pelas Coordenações Jurídicas de Legislação de Pessoal e Normas (COJPN) e de Ética e Disciplina (COJED).
[13] Inciso I, do artigo 41 do RICARF.
[14] Em seus termos: “Quem ataca o bônus não sabe – ou não se lembra, ou faz questão de não se lembrar – que a própria RFB adotou método semelhante de gratificação na década de 1990. Um regime que durou pelo menos até 2008. O que os defensores episódicos das contas públicas dirão daqueles tempos de inflação alta, paridade artificial dólar-real (e o fim da mesma paridade de forma traumática), pesados investimentos do governo federal com obras duvidosas de infraestrutura, salvação de bancos à beira do abismo… A trajetória da economia brasileira não foi menos acidentada que a atual, nesses quase 30 anos. Mas até então se enxergava nas remunerações parte do descalabro administrativo. Faltou ontem a convicção que a conveniência dita hoje?”
[15] Exposição de Motivos n. 00158/2008/MP, endereçada ao Presidente da República em 17 de julho de 2008, que foi subscrita pelo então Ministro Paulo Bernardo Silva.
[16] Disponível em https://www.dicio.com.br/sucumbencia/
[17] Art. 45. Perderá o mandato o conselheiro que:
VII – praticar atos de comprovado favorecimento no exercício da função;
[18] XV – participar do julgamento de recurso, em cujo processo deveria saber estar impedido.
[19] Art. 18 – É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I – tenha interesse direto ou indireto na matéria.


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