Observatório das Eleições

Carlos Ranulfo Melo 
Doutor em ciência política, professor titular aposentado do Departamento de Ciência Política da UFMG e pesquisador do Centro de Estudos Legislativos. Autor de "Retirando as cadeiras do lugar: Migração partidária na Câmara dos Deputados", coautor de "Governabilidade e representação política na América do Sul" e coeditor de "La Democracia Brasileña: Balance y perspectivas para el siglo XXI". Tem artigos publicados sobre partidos, estudos legislativos e instituições comparadas com foco no Brasil e nos países da América do Sul
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Uma organização federativa justifica, por si só, a vigência do bicameralismo em um arranjo institucional democrático. Mas no Brasil, assim como em muitos outros países, o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado">Senado</a> é muito mais do que uma instância de representação dos estados federados. No espírito do sistema de freios e contrapesos inaugurado pela experiência norte-americana, o bicameralismo brasileiro é simétrico, o que significa que a Constituição distribui de forma equilibrada os poderes legislativos entre as duas casas: tanto Câmara como Senado podem iniciar legislação. São poucas, ainda que importantes, as atribuições exclusivas de cada uma delas, e uma funciona plenamente como revisora da outra. 
Isso tem, por certo, implicações nas relações com o governo, já que serão duas as instâncias com as quais o Executivo terá que negociar sua agenda, especialmente se a composição partidária for significativamente diferente de uma para a outra. Certamente, não basta que determinada instituição tenha autoridade institucional para funcionar como instrumento de controle sobre outra – ela precisa ter condição política de fazê-lo. Um Senado e uma Câmara governistas tenderão a ser mais lenientes com equívocos ou omissões do Executivo. Mas basta que uma das duas casas não o seja para que o sistema de controle possa funcionar.
Sob Bolsonaro, os brasileiros puderam ter uma boa ideia da importância de tudo isso. Nos primeiros dois anos de governo, o Senado, sob a presidência de Davi Alcolumbre (União Brasil-AP), esteve mais alinhado ao governo do que a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/camara-dos-deputados">Câmara dos Deputados</a>. Já na presidência desta última, Rodrigo Maia sempre se prontificava a dizer o que poderia ou não passar, operando com autonomia na condução da agenda legislativa e funcionando como um anteparo às tentativas mais reacionárias do governo.
No segundo biênio, a situação se inverteu. Enquanto o governo investia de forma determinante na vitória de Arthur Lira (PP-AL) sobre Baleia Rossi (MDB-SP) e com isso selava a aliança com o centrão, no Senado a eleição de Rodrigo Pacheco (PSD-MG) contra Simone Tebet (MDB-MS) não pode ser creditada à intervenção governamental. Embora contasse com a simpatia do governo, a candidatura do senador mineiro saiu vitoriosa graças a um arco de alianças ideologicamente diverso e que ia da direita à esquerda, incluindo o apoio declarado do PT. 
Arthur Lira se revelou um aliado fidelíssimo do Planalto, apenas demarcando de forma cautelosa sua diferença com o governo no episódio da votação da proposta de emenda constitucional que tornava obrigatória a impressão do voto. Se Rodrigo Maia afirmava não levar para frente um processo de impeachment de Bolsonaro por falta de apoio político para tanto, Lira nunca cogitou em fazê-lo uma vez que isso romperia o acordo básico entre o centrão e o governo, a saber, garantir a qualquer custo a sobrevivência deste último. 
Por outro lado, Rodrigo Pacheco adotou uma postura de relativa independência do Palácio do Planalto, distanciando-se de forma explícita das investidas autoritárias do presidente da República. A existência de um bloco majoritário, no qual se mesclavam senadores oposicionistas e independentes, logo se fez sentir na <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cpi-da-covid">CPI da Covid</a>. Em que pese a abertura da CPI só ter ocorrido após <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/barroso-cpi-da-covid-senado-08042021">decisão do Supremo Tribunal Federal</a> (STF), o fato é que sua composição, ao configurar um quadro em que o governo era minoria – algo inconcebível na Câmara –, já permitia ver a tendência mais geral da casa. 
Para 2023, tanto Lira como Pacheco são fortes candidatos a continuar presidindo suas respectivas casas. A reeleição para as presidências no Congresso é vedada no interior de uma mesma legislatura, mas permitida na passagem de uma para outra. 
Em 2021, Lira foi eleito para a presidência da Câmara com 302 votos e desde então sedimentou sua liderança. Nesse meio tempo, o centrão cresceu de forma expressiva. A opção partidária feita por Bolsonaro depois de romper com o Partido Social Liberal (PSL), o acesso progressivo a postos-chave no governo e a vultosas parcelas do Orçamento da União, permitiram que Partido Liberal (PL), Progressistas (PP) e Republicanos aumentassem suas bancadas de 33, 38 e 30 deputados(as), respectivamente, para 77, 58 e 44, entre o primeiro e último ano da legislatura. Juntos passaram a controlar 34,9% da representação na casa e, com os recursos disponíveis, é possível que ainda ampliem sua força após a eleição. Segundo a Folha de S.Paulo, <a href="https://www1.folha.uol.com.br/poder/2022/08/coligacao-de-bolsonaro-tem-disparada-de-candidatos-e-lanca-mais-de-4-mil-nomes.shtml">eles estão entre as cinco legendas que mais aumentaram o número de candidatos</a> em relação a 2018 – o PL de Bolsonaro dobrou o número de postulantes. Derrotar Lira em 2023 não é tarefa impossível, mas será muito difícil. 
No Senado, o centrão também cresceu. PL, PP e Republicanos controlam hoje, levando em conta os titulares e não os suplentes em exercício temporário, 21% das cadeiras na casa – eram 12% por ocasião da posse. E o PL, particularmente, pode crescer nesta eleição graças ao investimento do bolsonarismo em nomes competitivos. Mas isso não deve ser suficiente para superar a aliança mais ampla que deve se formar em torno de Pacheco. Ademais, o <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-que-esperar-da-disputa-eleitoral-no-senado-18082022">PSD é o partido com mais chance de formar a maior bancada na casa</a>. 
Tudo isso vem temperado por uma questão crucial – quem será o próximo presidente da República. A democracia, nas palavras de Adam Przeworski, é a incerteza institucionalizada; o desfecho das disputas é, dentro de certos limites, imprevisível. Nenhuma força política tem a garantia da vitória em uma eleição, mas todas, sem exceção, têm que aceitar o resultado – o que Bolsonaro vive ameaçando não fazer.
Se Lula vencer, o que parece mais provável, a recondução de Lira em 2023 abrirá um período de árdua negociação. A presidência da Câmara acumula muito poder. E na atual gestão sua caixa de ferramentas se viu robustecida por uma centralização ainda maior da agenda e das dinâmicas legislativas – consubstanciada na redução da capacidade de obstrução por parte da minoria, no encurtamento do tempo de debate das proposições por meio de comissões especiais ou grupos de trabalho e na expansão das iniciativas votadas em regime de urgência e/ou de modo remoto.
Se Bolsonaro vencer, possibilidade que não se pode descartar, o Senado será crucial para a democracia brasileira. Ainda que a Câmara tenha a prerrogativa constitucional de iniciar a apreciação dos projetos que têm origem no Executivo, o Senado, instância revisora, pode barrar toda e qualquer proposição. Basta derrubá-la, ou simplesmente deixar de analisá-la. 
Além disso, caberá ao Senado aprovar as designações para a Procuradoria Geral da República (PGR) e para ao menos duas vagas para o STF. Desde a redemocratização, nenhuma indicação para a PGR foi recusada. No que se refere ao STF, <a href="https://www12.senado.leg.br/institucional/arquivo/arquivos-pdf/senado-ja-rejeitou-medico-e-general-para-o-stf">somente no governo de Floriano Peixoto</a> um presidente teve suas indicações barradas. Mas depois do que se viu neste mandato presidencial, algo pode mudar. Como dito antes, o Senado tem poder institucional para tanto. A questão é sempre política.
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Este artigo foi elaborado no âmbito do projeto Observatório das Eleições 2022, uma iniciativa do Instituto da Democracia e Democratização da Comunicação. Sediado na UFMG, conta com a participação de grupos de pesquisa de várias universidades brasileiras. Para mais informações, ver: <a href="https://www.observatoriodaseleicoes.com.br/">www.observatoriodaseleicoes.com.br</a>

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JOTA

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O bicameralismo, a incerteza e a eleição presidencial

Para 2023, tanto Arthur Lira como Rodrigo Pacheco são fortes candidatos a continuar presidindo a Câmara e o Senado, respectivamente