Saulo Gonçalves Santos

Ricardo Facundo Ferreira Filho

Tramita na Câmara dos Deputados dois projetos de lei que visam ao aumento temporário da <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/csll-o-que-e-20082021">Contribuição Sobre Lucro Líquido (CSLL)</a> dos Bancos e Instituições Financeiras durante o estado de calamidade pública causado pela pandemia de COVID-19.
O Projeto de Lei (PL) 1349/20<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> prevê uma alíquota extra de 30% para a CSLL dessas instituições até 31 de dezembro deste ano, além da atual alíquota de 15%. Os recursos arrecadados seriam alocados para “diminuir sobrecargas no sistema de saúde, garantir o exercício dos direitos sociais e o auxílio aos hipossuficientes” (art. 1º, para final).
<a href="https://conteudo.jota.info/aprovometro" target="_blank" rel="noopener noreferrer"><img class="aligncenter wp-image-244327 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-aprovometro.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
Por sua vez, o PL 940/20<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> prevê elevação da alíquota da CSLL de 15% para 35% para as pessoas jurídicas de seguros privados e instituições financeiras, “com o objetivo de atender exclusivamente à medidas emergenciais para o combate de COVID-19 e suas repercussões sociais e sanitárias” (art. 1º, parte final).
Na justificativa de ambos os projetos de lei, foi pontuado que o aumento da carga tributária desses agentes financeiros encontraria razão em virtude dos grandes lucros por eles auferidos, citando dados econômicos. Por exemplo, no PL 1349/20, foi mencionado que o “lucro dos bancos no ano de 2019 foi de aproximadamente R$ 120 bilhões” e no PL 940/20 foi, similarmente, ponderado que “no ano de 2019 o lucro acumulado de Bradesco, Itaú Unibanco, Santander e Banco do Brasil neste ano é de R$ 59,7 bilhões, o maior para o período”.
De fato, o §9º do art. 195 da Constituição permite que as contribuições sociais tenham alíquotas diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, em alinhamento à capacidade contributiva. A título exemplificativo, o STF, no julgamento do RE nº 599.309/SP, em junho de 2018, considerou constitucional a alíquota adicional de 2,5% (dois e meio por cento), estabelecida pelo § 2° do art. 3° da Lei 7.787/1989, incidente sobre a folha de salários de bancos e entidades assemelhadas.
Ocorre que as instituições financeiras já são oneradas de forma mais incisiva no atual cenário de tributação, pois, enquanto elas estão sujeitas às alíquotas de CSLL de 20% (bancos de qualquer espécie), 17% (cooperativas de crédito) ou 15% (demais instituições financeiras), as demais pessoas jurídicas estão sujeitas a uma alíquota de 9%, conforme elucidam o art. 32 da Emenda Constitucional nº 103/2019 e o art. 3º da Lei nº 7.689/1988.
Em outras palavras, a capacidade financeira das instituições financeiras não pode ser utilizada como justificativa para intensificar a tributação sobre elas, pois elas já sofrem carga tributária mais onerosa que aquela suportada pelas demais pessoas jurídicas, justamente porque já fora ponderada essa capacidade pelo legislador.
Muitos tributaristas<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, inclusive, questionam a constitucionalidade desse aumento, sob o argumento de que a majoração proposta seria desproporcional e irrazoável, de forma que teria caráter confiscatório e desrespeitaria a capacidade contributiva das instituições financeiras.
Além disso, poderia se questionar a efetividade do direcionamento dos recursos arrecadados com os aumentos propostos pelos citados projetos de lei, uma vez que a CSLL, por ser uma contribuição para a seguridade social, está sujeita ao princípio da anterioridade nonagesimal, nos termos do art. 195, § 6º, da Constituição. Isso significa que o efetivo agravamento da alíquota somente poderia cobrado pelo Governo Federal 90 (noventa) dias após a data da publicação da lei que o aprovasse.
Nessa perspectiva, fica a dúvida se os recursos advindos da exasperação da carga tributária em liça seriam, realmente, direcionados às nobres finalidades mencionadas nos projetos de lei, considerando que a necessidade de capital para o fortalecimento do sistema de saúde e o auxílio aos hipossuficientes é atual e imediata.
Essa ponderação leva a crer que, quando do início do efetivo incremento da alíquota - que ocorrerá 90 dias após a publicação da eventual lei que instituiu o aumento -, os recursos demandados para os projetos sociais emergenciais já terão sido devidamente empregados nessa função. Nesse contexto, ou o aumento da alíquota CSLL ocorreria em vão ou ele serviria para financiar atividade alheia a declarada na lei, em manifesto desvio de sua finalidade original.
Além do mais, o caráter temporário do aumento das alíquotas da CSLL para as instituições financeiras, nos moldes pretendidos pelos PLs supramencionados, induz a crer que essa contribuição estaria sendo manejada como um empréstimo compulsório. Porém, estaria se instituindo, por via transversa, empréstimo compulsório sem a devida devolução que lhe é inerente, o que suscita o debate sobre sua constitucionalidade.
Essa crença é reforçada pelo fato dos PLs acima serem bem similares ao Projeto de Lei Complementar (PLP) 34/2020  que “institui o empréstimo compulsório para atender às despesas urgentes causadas pela situação de calamidade pública relacionada ao coronavírus (COVID-19)”. De acordo com o citado PLP, seriam sujeitos passivos do tributo as pessoas jurídicas domiciliadas no país com patrimônio líquido igual ou superior a R$ 1.000.000.000,00 (um bilhão de reais) na data de publicação da lei complementar, conforme o último demonstrativo contábil (art. 2º, caput). O empréstimo compulsório seria de “até 10% (dez por cento) do lucro líquido apurado nos doze meses anteriores à publicação desta lei” (art. 2º, § 1º, do PLP).
Não se pode deixar de pontuar que a exasperação da carga tributária via CSLL oportuniza caminho jurídico e politicamente menos conturbado. No viés jurídico, o aumento das alíquotas da CSLL poderia ocorrer por meio de lei ordinária e até mesmo por meio de medida provisória, não demandando a edição de lei complementar, cujo quórum de aprovação é qualificado. Ao contrário, este instrumento legislativo é necessariamente exigido para a instituição do empréstimo compulsório, o que representaria uma barreira adicional ao trâmite legislativo.
Os entraves para a instituição do empréstimo compulsório vão muito além da qualificação do quórum para aprovação de uma lei complementar. Em recente artigo encabeçado pelo então Procurador-Geral da Fazenda Nacional e atual Advogado-Geral da União, Dr. José Levi Melo do Amaral Júnior<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, apontou-se uma série de possíveis inconstitucionalidades no PLP 34/2020, a começar pelo fato gerador e pela base de cálculo, que corresponderiam a situações anteriores à vigência da Lei (ter auferido lucro nos 12 meses anteriores à publicação da Lei Complementar), em possível violação ao princípio da irretroatividade da lei tributária.
Além disso, apontou-se também possível violação ao princípio da capacidade contributiva, considerando que “o fato de ter obtido lucro no passado não revela, necessariamente, capacidade contributiva no presente” e a possível consumação da distribuição de lucros aos acionistas das empresas. Ainda, assinalou-se que “o critério para definição do sujeito passivo (aquele que revela ‘patrimônio líquido’ superior a R$ 1 bilhão) parece ter pouca relação com a própria base de cálculo do empréstimo compulsório (lucro líquido)”. Essas considerações são, de fato, coerentes.
<blockquote class="jota-article__eye">Já quanto ao viés político, o aumento da alíquota de CSLL para instituições financeiras parece não oferecer grande resistência no ideário popular, pois a mentalidade de que esses players gozam de posição privilegiada no cenário econômico nacional pode ser facilmente difundida.</blockquote>
Ademais, não se pode desconsiderar a opinião de especialistas em tributação, a exemplo de Fernando Scaff<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, para quem o aumento da carga tributária em meio a uma crise pandêmica é tão somente prejudicial e apenas ajudará a agrava-la. Defende Scaff que o momento é de implementação de incentivos fiscais e econômicos, a fim de se garantir fôlego às empresas, permitindo a manutenção da circulação de riquezas e de empregos.
Dessa forma, percebe-se que o aumento da alíquota de CSLL para bancos e demais instituições financeiras não parece ser o caminho mais adequado para o enfrentamento da crise provocada pela COVID-19, além de oferecer desafios quanto a sua constitucionalidade.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>              Disponível em: &lt;https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=1FD0E5394ABA04BB6D01A3BB88B0CDD0.proposicoesWebExterno2?codteor=1872104&amp;filename=PL+1349/2020&gt;.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>              Disponível em: &lt;https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=8D573B790F91C422BDC936B355DEDFA5.proposicoesWebExterno1?codteor=1870189&amp;filename=PL+940/2020&gt;.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>                     Disponível em: &lt;https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/emprestimo-compulsorio-retroativamente-23042020&gt;.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>              Disponível em: &lt;https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/emprestimo-compulsorio-para-o-combate-ao-coronavirus-22042020&gt;.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>              Disponível em: &lt;https://www.conjur.com.br/2020-abr-06/justica-tributaria-nesta-crise-nao-aumentar-tributo-simples-assim&gt;.

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