Rafael Moreira de Aguiar

Nos últimos meses, uma sequência de notícias sobre concessões esvaziadas, revisões de modelagens e redução do interesse privado em projetos de saneamento reacendeu um debate incômodo: o novo marco legal do setor (Lei 14.026/2020) estaria falhando em sua principal promessa: a universalização dos serviços até 2033?
A leitura mais imediata atribui essas dificuldades a fatores conjunturais. O aumento do custo de capital, a deterioração das condições macroeconômicas, modelagens excessivamente otimistas e incertezas regulatórias são frequentemente apontados como explicações suficientes. Sim, tais elementos, de fato, ajudam a compreender parte do problema. Mas talvez não sejam suficientes.
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Há uma dimensão mais estrutural que vem sendo subestimada no debate público. O novo marco do saneamento foi concebido a partir de uma aposta clara: a de que a ampliação da participação privada, combinada com maior competição e segurança jurídica, seria capaz de impulsionar os investimentos necessários à universalização.
Ocorre que essa equação encontra limites relevantes em um país profundamente desigual como o Brasil.
Dados recentes do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) indicam que, mesmo após avanços pontuais, cerca de 35 milhões de brasileiros ainda não têm acesso à água tratada, enquanto aproximadamente 100 milhões seguem sem coleta de esgoto. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), essas carências estão fortemente concentradas nas regiões Norte e Nordeste, onde os indicadores de cobertura são significativamente inferiores à média nacional.
A própria Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), ao regulamentar normas de referência para o setor, reconhece que o cumprimento das metas de universalização até 2033 exigirá investimentos superiores a R$ 600 bilhões ao longo da próxima década, um volume expressivo, que precisa ser direcionado, sobretudo, para áreas de menor atratividade econômica.
É precisamente nesses territórios que a lógica de mercado encontra suas maiores dificuldades. A expansão de redes de água e esgoto envolve investimentos intensivos, com retorno de longo prazo e fortemente dependente da capacidade de pagamento dos usuários. Em áreas de baixa renda e baixa densidade populacional, o custo por ligação é significativamente maior, enquanto a receita potencial é menor.
Em outras palavras: onde o saneamento é mais necessário, ele tende a ser menos rentável.
Esse diagnóstico não é exclusivo do Brasil. Estudos do Banco Mundial destacam que projetos de saneamento em países em desenvolvimento frequentemente enfrentam um “gap de viabilidade” (viability gap), no qual os fluxos de receita tarifária não são suficientes para sustentar os investimentos necessários, exigindo mecanismos públicos de complementação financeira. Na mesma linha, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aponta que a universalização de serviços essenciais em contextos de desigualdade demanda instrumentos robustos de subsídio e forte coordenação estatal, mesmo em ambientes com participação privada relevante.
Esse é o ponto central que precisa ser enfrentado. O problema do novo marco não parece residir apenas em falhas de execução ou em circunstâncias econômicas conjunturais adversas, mas em uma premissa incompleta de política pública: a de que a universalização poderia ser alcançada predominantemente por meio de mecanismos de mercado.
Isso não significa negar o papel do setor privado. Ao contrário, há evidências relevantes de ganhos de eficiência e ampliação de investimentos em projetos bem estruturados, especialmente em regiões mais dinâmicas. O ponto é outro: a lógica de mercado, por si só, não é suficiente para resolver um problema que é, em sua essência, distributivo.
A universalização do saneamento não é apenas uma questão de eficiência econômica, mas de equidade territorial e social.
Nesse sentido, o desenho original do novo marco parece ter subestimado o papel necessário do Estado justamente nos contextos em que o mercado não chega ou chega de forma incompleta. A ênfase na competição e na substituição progressiva de operadores públicos, sem o desenvolvimento simultâneo de mecanismos robustos de equalização, deixou lacunas importantes.
Faltaram, por exemplo, instrumentos mais consistentes de subsídio cruzado entre regiões, fundos estruturantes com escala compatível com o desafio e modelos contratuais mais explicitamente orientados à combinação entre eficiência privada e garantia pública de cobertura. Em muitos casos, transferiu-se ao concessionário um risco que, na prática, é sistêmico e de difícil precificação: o da viabilidade econômica em territórios estruturalmente deficitários.
O resultado começa a se tornar visível. Projetos menos atrativos enfrentam baixa competição, revisões frequentes ou simplesmente não avançam. Ao mesmo tempo, as metas de universalização parecem cada vez mais desafiadoras frente ao horizonte de 2033.
Diante desse cenário, talvez a pergunta mais adequada não seja se o novo marco fracassou, mas se ele, isoladamente, é capaz de cumprir o que prometeu.
A resposta, ao que tudo indica, é negativa.
Isso não implica defender o abandono do marco legal, mas sim sua recalibragem. A experiência recente sugere a necessidade de uma abordagem mais pragmática e menos binária, que reconheça os limites da lógica de mercado em determinados contextos e incorpore, de forma explícita, o papel do Estado como agente complementar e, em alguns casos, protagonista.
Caminhos possíveis já são conhecidos. Modelos híbridos, que combinem operadores privados com garantias públicas; mecanismos mais sofisticados de subsídio e equalização regional; fortalecimento da capacidade de investimento público em áreas não rentáveis (principalmente por parte do Governo Federal); e aprimoramento das modelagens para refletir, com maior realismo, as condições socioeconômicas locais.
Mais do que uma revisão ideológica, trata-se de um ajuste de realismo.
O desafio da universalização do saneamento no Brasil não é apenas mobilizar investimentos, mas direcioná-los para onde eles são menos atraentes e mais necessários. E essa é uma tarefa que dificilmente será resolvida apenas pelo mercado.
O novo marco pode não ter fracassado. Mas, após 6 anos de vigência e há 7 anos do fim do prazo de universalização, os sinais já indicam que, sozinho, ele não será suficiente.
Referências
Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento. BRASIL. Ministério das Cidades. Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos – SNIS 2022. Brasília: MCidades, 2023. Disponível em: https://www.snis.gov.br. Acesso em: 29 abr. 2026.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua): Características gerais dos domicílios e dos moradores. Rio de Janeiro: IBGE, 2023. Disponível em: <a href="https://www.ibge.gov.br/">https://www.ibge.gov.br</a>. Acesso em: 29 abr. 2026.
Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico. ANA. Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) – Revisão 2023. Brasília: ANA, 2023. 
Disponível em: <a href="https://www.gov.br/ana">https://www.gov.br/ana</a>. Acesso em: 29 abr. 2026.
Banco Mundial. WORLD BANK. Reducing Inequalities in Water Supply, Sanitation, and Hygiene in the Era of the Sustainable Development Goals. Washington, DC: World Bank, 2017. Disponível em: <a href="https://www.worldbank.org/">https://www.worldbank.org</a>. Acesso em: 29 abr. 2026.
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. OECD. Making Water Reform Happen in Mexico. Paris: OECD Publishing, 2013. Disponível em: <a href="https://www.oecd.org/">https://www.oecd.org</a>. Acesso em: 29 abr. 2026.

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