José Augusto Dias Castro

Túlio de Medeiros Jales

Pedro Afonso Gonzalez

Uma das principais apostas do novo Marco Regulatório do Saneamento Básico (<a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.026-de-15-de-julho-de-2020-267035421">Lei nº 14.026/2020</a>), o modelo de prestação regionalizada dos serviços possibilita a formação de grupos de municípios com “vistas à geração de ganhos de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e econômico-financeira dos serviços” (art. 2º, “caput”, inciso XIV, da Lei nº 11.445/2007). Com a reunião entre municípios mais e menos rentáveis sob um mesmo contrato, os subsídios cruzados e as economias de escala permitem aos titulares configurar projetos mais atraentes aos interessados em assumir a prestação dos serviços públicos de saneamento.
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O novo marco e suas regulamentações ofertam aos entes federados diversas vias de formatação institucional e de governança para a implementação das unidades de prestação regionalizada.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> Seis meses após fim do prazo concedido na Lei nº 14.026/2020, temos o seguinte cenário:
<ul>
<li>15 dos 26 estados já publicaram leis instituindo um dos modelos de unidades regionalizadas acima mencionados;</li>
<li>Dentre os 15, 11 estados optaram pelas microrregiões de saneamento básico (AM, CE, ES, MA, PE, PB, PR, PI, RN, RR e SE). Como a BA já havia instituído microrregiões antes do novo marco, caso GO e MA também aprovem os PLs tramitando em suas Assembleias Legislativas, haverá 14 estados com microrregiões de saneamento;</li>
<li>3 estados optaram pela instituição de unidades regionais de saneamento (AL, RO e SP). Caso MT, MG e RS aprovem os PLs em trâmite em suas Assembleias Legislativas, os estados com o modelo de unidades regionais podem subir a 6;</li>
<li>Só SC regionalizou seu serviço de saneamento por meio de região metropolitana;</li>
<li>Dos 6 estados que não editaram leis sobre o tema, 3 (AP, MS e RJ) já possuíam modelos de regionalização instituídos antes da edição do Decreto nº 10.580/2020 e outros 3 (AC, PA e TO) ainda não enviaram propostas às suas Assembleias.</li>
</ul>
Uma das razões que levou a maior parte dos estados a optar pelo modelo das microrregiões foi justamente o caráter vinculante da adesão à estrutura regionalizada para os municípios integrantes das microrregiões de saneamento básico. O art. 8-A da Lei nº 11.445/2007 indica que a adesão é facultativa somente para serviços de interesse local, mas, alocados em microrregiões, os municípios deixam de ser titulares exclusivos da prestação dos serviços e passam a exercer a titularidade de forma compartilhada, representando a autoridade interfederativa a unidade regional.
Na dimensão da governança, as Leis Complementares que instituem as microrregiões dão a elas natureza de autarquia intergovernamental, alocando a instância deliberativa máxima em Colegiados Microrregionais ou Colegiados Regionais.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Note-se que, das 11 novas leis estaduais que instituem as microrregiões, duas estabelecem que o estado terá 50% (AM e BA) do poder de voto sobre a instância deliberativa máxima, ficando os outros 50% divididos entre os municípios; em 9, a proporção de votos do conjunto de municípios na instância deliberativa é, no mínimo, de 60%. É dizer, embora nas microrregiões os municípios sejam obrigados a aderir à prestação regionalizada, a formatação legal dos seus órgãos decisórios indica que o poder dos estados ainda pode ser limitado pela ação coordenada dos municípios.
A forma como as leis estaduais normatizam a governança das entidades interfederativas é importante por causa da judicialização que o tema vem gerando. Exemplo disso são as três ações constitucionais em trâmite no STF – ADIs nº 6573/AL e 6911/AL e ADPF nº 863/AL – que discutem a Lei Complementar Estadual nº 50/2019 de Alagoas, instituindo o Sistema Gestor da Região Metropolitana de Maceió.
Um ponto central destas ações constitucionais é a composição da Assembleia Metropolitana e do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, órgão colegiado deliberativo e instância executiva do Sistema Gestor da região metropolitana de Maceió, respectivamente. Em tais órgãos, Executivo e Legislativo estaduais somam mais de 50% do poder decisório, o que, para os propositores das ações, enfraqueceria a autonomia municipal. A discussão do caso da lei alagoana para região metropolitana pode ser transladada para as autarquias interfederativas titulares de microrregiões.
Fonte de debates, a decisão judicial até aqui mais importante sobre o tema, o Acórdão do STF da ADI 1842/RJ, julgada em 6 de março de 2013, não foi claro sobre a forma como o equilíbrio federativo deve se expressar nas instâncias deliberativas e decisórias das entidades interfederativas. A decisão de 2013 limitou-se a indicar que a representação dos entes federados em tais instâncias precisaria ser organizada de forma a impedir uma eventual concentração do poder decisório no âmbito de um único ente federado.
A ADPF nº 863 discute a autonomia dos entes municipais em face de estado-federado, avaliando da forma particular a (in)constitucionalidade de Resoluções da Assembleia Metropolitana de Alagoas que preveem o repasse integral ao estado de Alagoas do valor da outorga de concessão do serviço público de saneamento básico a empresa privada. Em julgamento de pedido cautelar incidental, o plenário virtual do STF recentemente referendou a decisão cautelar do ministro Edson Fachin, relator do caso, segundo a qual os benefícios de concessão de serviço público de saneamento básico, entre eles os valores de outorga, não podem ser geridos e aproveitados por um único ente federado, devendo ser assegurado a todos os entes participar da gestão. Assim, o estado de Alagoas não poderá movimentar 50% dos valores obtidos com o Contrato de Concessão firmado a partir da Concorrência Pública 009/2020.
O STF também iniciou o julgamento das ADIs nº 6573/AL e 6911/AL, com o ministro Fachin votando pela inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade dos artigos que definiam o percentual de votos do estado de Alagoas no Conselho Metropolitano em 60%, por concentração de poder decisório. O seu voto defende a manutenção excepcional da vigência de tais normas pelo prazo de 24 meses, para o legislador alagoano “reapreciar o desenho institucional da Região Metropolitana de Maceió”. O julgamento está suspenso por pedido de vistas do ministro Gilmar Mendes.
Ainda no campo da governança interfederativa, só 6 dos 11 estados que instituíram microrregiões por Leis Complementares publicaram o decreto com o Regimento Interno provisório das autarquias decisórias,<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> o que na prática cria um óbice à operacionalização das microrregiões. Outro desafio é que as autarquias interfederativas não possuem estruturas administrativas e orçamentárias próprias.
No caso do modelo de unidades regionais de saneamento, as Leis Ordinárias estaduais de criação de tais arranjos não estabelecem sua estrutura de governança. Como a adesão dos municípios é voluntária, as leis de AL, RO e SP preveem apenas que a integração à unidade regional se fará pelos instrumentos de gestão associada interfederativa previstos no art. 241 (convênios de cooperação e consórcios públicos).
Apenas a lei paulista define que a governança das unidades necessariamente terá instâncias executiva, colegiada-deliberativa e técnico-consultivas, além de um sistema integrado de alocação de recursos e prestação de contas. As leis de RO e AL preveem que a representatividade nos órgãos colegiados da instância será definida por decreto, de modo objetivo e com base no critério populacional, assegurado ao estado até 50% dos votos. Nos termos do art. 50, VII, da Lei nº 11.445/2007, os municípios têm até 180 dias após a promulgação das leis que instituem as unidades regionais para aderirem aos agrupamentos, ou deixarão de receber recursos da União para projetos do setor.
No caso das microrregiões, é essencial que os estados avancem na elaboração dos Regimentos Internos provisórios e coordenem com os municípios a estruturação orçamentária e administrativa das autarquias. Já para as unidades regionais, a discussão e elaboração dos instrumentos de gestão associada precisa evoluir até a formalização, com definições sobre a fonte de custeio.
A institucionalização da governança das unidades regionais ainda precisa amadurecer. A criação de unidades de regionalização é um primeiro momento, sendo necessário que os executivos estaduais e municipais avancem para colocar de pé as instâncias que elaborarão as políticas de saneamento em âmbito regional.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> São modelos de regionalização disponíveis às unidades federadas: a) Região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião; b) Consórcio público e convênio de cooperação; c) Unidade regional de saneamento básico; d) Bloco de referência.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Além dos Colegiados Microrregionais, a maior parte das Leis também prevê que as microrregiões serão compostas, no mínimo, de um Comitê Técnico e de um Conselho Participativo.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Os estados que já publicaram seus Regimentos Internos provisórios são: Bahia (Decreto nº 19.337/2019); Ceará (Decretos nºs 34.275/2021, 34.276/2021 e 34.277/2021); Pernambuco (Decretos nºs 51.247/2021 e 51.248/2021); Paraná (Decretos nºs 8.924/2021, 8.925/2021 e 8.926/2021); Piauí (Decreto nº 20.087/2021); e Rio Grande do Norte (Decreto nº 30.938/2021).

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