Nos dias atuais, alguma controvérsia tem gerado a atuação da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão -PFDC, especialmente pela instauração de procedimento cujo objetivo é apurar a violação de direitos humanos em movimentos de protesto desencadeados em várias cidades brasileiras[1] e que seriam, prima facie, de atribuição do Ministério Público Estadual, e não do Ministério Público Federal, órgão ao qual se encontra ela adstrita.

A tese aqui defendida é a de que essa controvérsia é resultado, com o devido respeito, do pouco ou mesmo nenhum conhecimento mais refletido sobre a PFDC e suas atribuições. Daí a necessidade de se esclarecer alguns pontos, sempre tomando como premissa o sacrossanto princípio da especificidade das atribuições de cada instituição.

Em nível constitucional a atribuição é positivada no artigo 129, II, e em nível infraconstitucional na LC 75/93 – Lei Orgânica do Ministério Público da União –, artigos 11-16, 39-42, 49, III, 152, 159, 166, II e 176, II.

Dos debates constituintes se extrai que já naquele tempo havia uma preocupação com a defesa dos direitos constitucionais dos cidadãos que, no entender dos parlamentares, poderia restar afeta ao ministério público como ombudsman, conforme se observa das discussões travadas na Reunião Extraordinária de 13.4.1987, pelo Presidente José Costa e pelo Deputado Constituinte Paes Landim, e na Reunião Ordinária de 14.4.1987, pelo Relator Plínio Arruda Sampaio.

No processo legislativo de elaboração da Lei Complementar n. 75/93 – Lei Orgânica do Ministério Público da União –, desde seu início marcado pelo envio do projeto de lei ao Parlamento pelo então Procurador-Geral da República, Sepúlveda Pertence, encontravam-se estampadas normas referentes à instituição do originariamente nomeado Defensor dos Direitos do Cidadão, Projeto de Lei Complementar n. 69/89, depois mudado, em emenda de redação final, para Procurador dos Direitos do Cidadão, no âmbito do MPF e do MPDFT, este que é um dos ramos, junto com o primeiro, do MPU.

Esse breve relato histórico do processo constituinte e legislativo demonstra que sempre houve, no Brasil, um interesse e uma vontade direcionados à criação de um Ministério Público que se qualificasse como ombudsman.

De sua vez a Lei n. 8.625/93 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, que organiza os Ministérios Públicos dos Estados-Membros, não traz qualquer dispositivo referente à matéria, o que não impede que lei específica de cada Ministério Público estadual ou mesmo norma de organização interna criem a promotoria da cidadania, o que é realidade na esfera de atuação dessa mesma e nobre instituição.

Uma primeira problematização que pode ser feita a respeito da PFDC é se ela desempenha função de ombusdman[2] ou de instituição nacional dos direitos humanos – INDH. Explica-se. Essas duas instituições, embora tratem da promoção e da defesa dos direitos humanos, são distintas entre si. Segundo BECO[3], uma se diferencia da outra porque: a) o ombudsman, que se originou nos países escandinavos, tem a função de defender os cidadãos da má administração feita pelas autoridades públicas; já a INDH, regida pelos Princípios de Paris[4], tem a função de implementar padrões de direito internacional dos direitos humanos em nível interno; b) o ombudsman desempenha um papel de mediador antes do que um papel geral na formatação de políticas nacionais de direitos humanos, enquanto que a INDH tem um papel preventivo; c) faltam ao ombudsman os elos necessários com a sociedade civil, ligação essa que, na INDH, é sua marca típica[5].

Sem embargo de se considerar as duas instituições como responsáveis concorrentes, e não excludentes, pela promoção e proteção dos direitos humanos, essas distinções merecem alguma reflexão, destacando-se, de partida, que no Brasil há, além da PFDC, que se caracteriza como ombudsman[6], o Conselho Nacional dos Direitos Humanos, previsto na Lei n. 12.986/2014, e que se qualifica como uma verdadeira INDH.

A primeira delas é que o fato de a atribuição principal do ombudsman ser a defesa de cidadãos frente a Administração não exclui, de per si, a possibilidade de que ele, como instituição, também possa se desincumbir de tarefas adstritas ao processo de implementação das normas internacionais de direitos humanos na esfera interna, o que pode ser exemplificado, desde que se considere a PFDC nessa qualidade, pelo memorando de cooperação firmado entre a própria PFDC e a Corte Interamericana de Direitos Humanos.

A segunda delas é que o papel mediador desenvolvido pelo ombudsman não exclui aquele referente ao ator que possa influenciar a criação e execução de política pública de direito humano, o que confere a essa mesma instituição uma função também preventiva, à semelhança da INDH, ao orientar eventual formulação de programas finalísticos pelo Estado. É que o ombudsman se qualifica por quatro características[7]: a) é uma magistratura moral; b) que supervisiona o Estado no que diz com o respeito e a efetivação dos direitos fundamentais; c) cujo enfoque de sua atividade se sustenta nos princípios da Declaração de Viena, quais sejam, universalidade, indivisibilidade, interdependência, integralidade, justiciabilidade e não regressividade dos direitos; d) e que incide na formulação e avaliação das políticas públicas.

A terceira e última delas é que, de fato, na INDH pode haver uma ligação mais forte com a sociedade civil, tendo em vista sua composição, o que não impede, também aqui, que se manifeste uma estreita integração entre o ombudsman e a sociedade civil representada pelos movimentos sociais, os quais, encontrando um canal aberto de discussão, se fazem presentes na orientação do próprio exercício da atividade da PFDC.

Uma segunda problematização refere-se à compreensão das atribuições da PFDC como ombudsman na promoção e na defesa dos direitos fundamentais considerados em sua multifuncionalidade e multidimensionalidade, o que quer dizer que ela é ativa, passiva, negativa, positiva e é formada pelos direitos civis, políticos, sociais e identitários. Essa mesma multifuncionalidade e multidimensionalidade que marca os direitos fundamentais, por via de necessária consequência lógica, vai informar o atual conceito de cidadania, o que pode ser reforçado, normativamente, pelo disposto no artigo 1, II, da Constituição, que preceitua ser a cidadania fundamento da República Federativa do Brasil, emprestando-lhe significado muito maior e mais denso que apenas aquele atrelado ao direito à nacionalidade.

Portanto, trata-se, também, de uma cidadania multifuncional e multidimensional, já descolada da ligação de seu significado ao de nacionalidade, apesar de a Constituição, em seu artigo 22, XIII, ainda dispor que compete privativamente à União legislar sobre nacionalidade, cidadania e naturalização[8].

Pensar nesses termos implica dizer que a promoção e a defesa dos direitos humanos a ser realizada pela PFDC tem de: a) primeiro ser uma função pública à outrance – já que se trata de cidadania multifuncional e multidimensional e, portanto, ela mesma devendo ser compreendida ontologicamente como à outrance; b) segundo ser relativa a todos os direitos fundamentais, sejam eles civis, políticos, sociais e de identidade.

Com relação ao primeiro aspecto, parece ser adequado pensar-se em que o exercício dessa função pública não se prende a uma simples e automática vinculação à competência jurisdicional, i.e., o exercício da função de PFDC – ou mesmo, e no limite, de PRDC, no âmbito regional – não se vincula, exclusivamente, e no âmbito federal, ao que determina a Constituição Federal em seu artigo 109 e incisos, seja porque a atuação dos órgãos de ombudsman é extrajudicial, seja porque, para fazer frente à complexidade do feixe de atribuições decorrente da multifuncionalidade e da multidimensionalidade da cidadania, impõe-se admitir-se seu caráter nacional, sem qualquer prejuízo à atuação de outras instituições promotoras e defensoras dos direitos humanos, sejam elas de caráter local, v.g., promotorias de cidadania, sejam elas de caráter nacional, v.g., INDH – assim como podem existir duas instituições a tratar de uma mesma questão, por exemplo, ombudsman e INDH, também pode haver a situação que se configure pela concorrência de exercício de atribuições pela PFDC e promotorias estaduais de cidadania, tudo sem que qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade se manifestem.

Em termos normativos, o artigo 129, II, da Constituição, é bastante sintomático do exercício dessa função ao prescrever que é função institucional do Ministério Público zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia.

No processo de especificação que sofre essa norma constitucional pelo ordenamento infraconstitucional, a Lei Complementar n. 75/93 – Lei Orgânica do Ministério Público da União –, trata da matéria em vários de seus artigos: 11-16, 39-42, 49, III, 152, 159, 166, II e 176, II.

O artigo 11 se limita a copiar o quanto disposto no artigo 129, II, da Constituição; o artigo 12 preceitua que o Procurador dos Direitos do Cidadão agirá de ofício ou mediante representação, podendo notificar a autoridade questionada para prestar informação; o artigo 13 determina que se houver a constatação de que direitos constitucionais foram ou estão sendo violados, o Procurador dos Direitos do Cidadão deverá notificar o responsável para que cesse a violação,

O artigo 14 prescreve que se a notificação prevista no artigo 13 não for atendida, o mesmo Procurador representará ao Poder ou autoridade competente para promover a responsabilidade pela ação ou omissão inconstitucionais[9].

O artigo 15 – e este artigo é bastante importante para a adequada compreensão do tema –, em seu § 1, determina que quando a legitimidade para a ação decorrente da inobservância da Constituição Federal, verificada pela Procuradoria, couber a outro órgão do Ministério Público, os elementos de informação ser-lhe-ão remetidos. Esta norma deve ser interpretada com o disposto no artigo 39, I-IV, da mesma lei, assim redigido: Cabe ao Ministério Público Federal exercer a defesa dos direitos constitucionais do cidadão, sempre que se cuidar de garantir-lhes o respeito: I- pelos Poderes Públicos Federais; II- pelos órgãos da administração pública federal direta ou indireta; III- pelos concessionários e permissionários de serviço público federal; IV- por entidades que exerçam outra função delegada da União.

Pois bem, em uma primeira abordagem, pode-se, inadequadamente, interpretar-se essas normas de forma isolada para se chegar à conclusão de que quando a garantia do respeito aos direitos constitucionais do cidadão se referir aos poderes públicos estaduais a atribuição será sempre do Ministério Público Estadual.

Essa não parece ser a interpretação mais adequada das normas em análise se houver o cuidado em se prestar atenção ao todo que o sistema integra. É sabido que normas de competência ou atribuição são criadas com o exclusivo objetivo de organização, vale dizer, se elas não existissem seria mesmo o caos a atividade diária exercida pelo Estado[10]. Daí que, essas mesmas normas de atribuição aqui tratadas devem ser compreendidas como uma atribuição preferencial, o que quer dizer que, no curso do exercício de uma atividade afeta à Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão, se houver a constatação de que a atribuição é de outro órgão, admitida está a hipótese de remessa das informações a ele. Isso não quer dizer que não possa haver a concorrência de atuação de mais de um órgão com relação ao mesmo tema abrangido pelas normas aqui sob esquadrinhamento.

No raciocínio acima esboçado escreveu-se propositalmente Procurador Regional dos Direitos do Cidadão, pois parece que a ele é dirigido, direta e imediatamente, o quanto prescrito no artigo 39 e incisos c/c artigo 15, § 1, todos da LC n. 75/93, mas não ao Procurador Federal dos Direitos do Cidadão, pois este, na qualidade de verdadeiro ombudsman, autoridade central que exerce função pública específica de promoção e proteção dos direitos fundamentais, o faz, nesse exercício, à outrance, isto é, além das meras fronteiras territoriais que caracterizam a Federação brasileira.

Explica-se.

O quadro normativo pode ser exemplificado pela empiria das instituições, pois no Brasil, se é verdade que existem a PFDC e as promotorias da cidadania, também existem a mesma PFDC e o Conselho Nacional dos Direitos Humanos, verdadeira Instituição Nacional dos Direitos Humanos, mas não existe a figura, nos Estados-Membros, do Procurador Estadual dos Direitos do Cidadão, pois não há, nem mesmo, previsão na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, de n. 8.625/93.

Do que vem de ser escrito emerge uma forte ideia de que, na promoção e defesa dos direitos fundamentais não vige qualquer exclusividade no que diz com o exercício de atribuições de órgãos específicos encarregados de tal tarefa, mas sim impera uma concorrência de vontades na desincumbência de tal finalidade.

É que, e aqui se entra no segundo aspecto, para que haja a concretização em um nível o mais adequado possível dos direitos fundamentais – o que quer dizer, para a teoria dos direitos fundamentais, considerá-los como mandamentos de otimização –, há a necessidade de existir uma instituição nacional que tenha a possibilidade não de concentrar em si mesma e exclusivamente todas as atribuições possíveis e inerentes à função a ser desempenhada, mas sim que sirva, em posição central e concorrencial, de polo irradiador de ações direcionadas a tanto.

Uma instituição não exclui a outra em termos de atuação referente à promoção e defesa dos direitos fundamentais que caracterizam a cidadania como multifuncional e multidimensional. Pensar em que há uma delimitação constitucional ou legal nessa matéria, com vistas à produção de uma interpretação que confira posição de exclusividade a qualquer instituição envolvida com o tema é, na teoria dos direitos fundamentais, fazer com que possa essa mesma interpretação ser qualificada como deficitariamente protetiva, o que, segundo a máxima da proporcionalidade, não é adequada por ser inconstitucional.

O tema tanto ganha relevância quanto mais se pense na complexidade e na contingência que o atinge, demonstradas, ambas, pelo atual curso histórico dos eventos sociais no Brasil e que é capaz de manifestar violações de direitos humanos representadas por um certo tratamento inadequado porque excessivo das forças públicas referentes ao direito fundamental de reunião e associação.

Esses eventos, que acabaram por justificar a instauração do procedimento respectivo pela PFDC, referem-se ao exercício de direitos fundamentais individuais, direitos esses que se constituem em apenas uma das várias dimensões dos direitos fundamentais, e que bem podem ser enquadrados em ao menos duas funções, quais sejam, a negativa e a positiva, a demandar ação e omissão estatal para a sua concretização.

E para fazer frente a essa complexidade e a essa contingência que marcam a sociedade moderna, tanto melhor que mais instituições do Estado brasileiro se qualifiquem, concorrencial e não excludentemente, como aptas a combater, por meio da promoção e defesa dos direitos fundamentais, violações a eles, algo como uma responsabilidade solidária entre as instituições dos diversos entes federativos brasileiros e que já existe, por exemplo, quando se trata dos direitos fundamentais à saúde e à educação, portanto, nada tem de inédito.

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[1] A PFDC instaurou, em 6.9.2016, o procedimento n. 1.00.000.013780/2016-78, e encaminhou ofícios ao PGR e aos Governadores dos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro, bem como aos PRDC desses dois Estados, comunicando a instauração. O procedimento objetiva apurar eventuais abusos praticados pelas forças policiais estaduais contra manifestantes reunidos em vias públicas.

[2] O que caracteriza o ombudsman de que trata este artigo, que também pode ser denominado de Defensor do Povo, são a inserção constitucional, a independência funcional, a autonomia e a liberdade de confrontar o Poder Público, características essas que identificam, por exemplo, a Defensoría del Pueblo da Argentina, segundo RAMOS, André de Carvalho, Defensoría de Pueblo na Argentina e o Ministério Público brasileiro: a busca da efetivação dos direitos humanos, in CALABRICH, Bruno (org.), Modelos de Ministérios Públicos e Defensorías del Pueblo, v. 3, ESMPU, Brasília, 2014, p. 15-39 (16).

[3] BECO, Gauthier de, National Human Rights Institutions in Europe, in Human Rights Law Review, 7:2 (2007), 331-370.
[4] Princípios Relativos ao Estatuto das Instituições Nacionais de Direitos Humanos (Princípios de Paris), adotados pela Resolução n. 48/134, da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 20.12.1993.
[5] BECO, cit., p. 332.

[6] A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão -PFDC passou a integrar a Federação Iberoamericana de Ombudsman -FIO durante a 18 Assembleia Anual, que ocorreu em San Juan, Porto Rico, de 4 a 7.12.2013, por votação unânime, tendo sido reconhecida como instituição pública no Brasil dotada de autonomia e destinada à proteção dos direitos humanos.

[7] Ver, nesse sentido, publicação da FIO intitulada El Ombudsman – una reflexión sobre lo público y el papel del Defensor del Pueblo en la protección de la democracia y del interés general en un entorno complejo y dinámico, acessível em: http://www.portalfio.org/wp-content/uploads/2015/07/FIO.INF_.0026.SF_.pdf .

[8] Nunca é demais lembrar que a 14 Emenda à Constituição norte-americana, embora definisse, expressamente, cidadania como uma qualidade daquele nascido em território norte-americano, em realidade veio para reverter os nefastos efeitos causados pela decisão da Suprema Corte no famoso caso Dred Scott v. Sandford (1857), ou seja, seu objetivo principal era implementar os direitos civis dos negros por meio de prevenção de sua rejeição pela Suprema Corte ou pelo Legislativo, cfr. RUBENSTEIN, Kim e LENAGH-MAGUIRE, Niamh, Citizenship and the boundaries of the constitution, in GINSBURG, Tom e DIXON, Rosalind (ed.), Comparative Constitutional Law, Edward Elgar, Northampton, MA, 2011, p. 143-169 (146-147), portanto, cidadania como englobante dos direitos fundamentais.

[9] Os outros artigos aqui referidos tratam da necessidade de edição de lei que regule os procedimentos de atuação do Ministério Público no tema, do processo de escolha do Procurador Federal dos Direitos do Cidadão e dos Procuradores Regionais dos Direitos do Cidadão nos Estados, e também dos mesmos assuntos no âmbito do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios, vinculado ao MPU.

[10] A decisão proferida pelo STF, em 19.5.2016, nas ACO 924 e 1394, bem como nas Pet 4706 e 4863, reconhecendo o PGR como autoridade central para dirimir conflito de atribuição entre membro do MPF e membro do MPE é indicativo de uma forma de organização, mas que não produz sentido de hierarquia entre os órgãos, permite apenas qualificar o PGR como autoridade nacional, o que pode ser estendido à PFDC, naquilo que for aplicável.

Notas sobre a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão - PFDC

A atuação da PFDC em eventuais abusos praticados pelas forças policiais estaduais contra manifestantes reunidos em vias públicas