Rafael Barthasar

Fiz um trabalho braçal e pouco nobre: ler, um a um, todos os votos que os atuais ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) já proferiram sobre a abertura do transporte rodoviário de passageiros e sobre o modelo de negócios da Buser. Queria o quadro completo, para além de cada decisão isolada, e ele é mais nítido do que o barulho habitual sugere. Os votos são públicos; a leitura que proponho, qualquer um pode conferir e confrontar.
Um dos 11 assentos do Supremo está vago desde a aposentadoria de Luís Roberto Barroso, em outubro de 2025. Dos dez ministros em exercício, sete já se manifestaram expressamente, por escrito, a favor da abertura do setor e/ou do modelo de intermediação por plataforma: Luiz Fux, Gilmar Mendes, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Nunes Marques, André Mendonça e Edson Fachin, atual presidente da Corte.
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Há um único voto desfavorável, da ministra Cármen Lúcia, que acolheu a constitucionalidade formal de uma lei contrária à Buser. E dois — Cristiano Zanin e Flávio Dino — ainda não trataram do tema além de votos simples em plenário virtual.
Comecemos pela origem. Em 2019, ao julgar o “Caso Uber”, o Supremo fixou, em repercussão geral, que proibir ou restringir o transporte privado por aplicativo é inconstitucional (RE 1.054.110, Tema 967). Escreveu o então relator: é “contrário ao regime de livre iniciativa e de livre concorrência a criação de reservas de mercado em favor de atores econômicos já estabelecidos, com o propósito de afastar o impacto gerado pela inovação no setor”. No mesmo bloco, ao derrubar a lei de Fortaleza que proibia carros de aplicativo (ADPF 449), Luiz Fux falou em normas que geram “ambiente hostil à competição, à inovação, ao progresso”.
Guarde essas duas palavras: reserva de mercado e inovação.
Pois bem. Já em 2019 o fretamento colaborativo havia chegado ao Supremo, mas pela mão do setor tradicional. A ABRATI ajuizou a ADPF 574 contra as decisões que vinham autorizando o modelo Buser a operar. A data importa: quando o tema chegou à Corte, a prática já existia, transportava gente, cobrava rateio, tinha regras próprias. O que se pedia ao Supremo não era criar nada; era desfazer o que havia sido construído sem ele. Edson Fachin negou a liminar, ponderando que a atuação monocrática “deve ser sempre contida”. Não chancelou a proibição que a ABRATI queria.
Em 2023, o Plenário aplicou a mesma lógica ao transporte rodoviário interestadual. Ao julgar as ADIs 5.549 e 6.270, declarou constitucional o regime de autorização para a entrada de novas empresas num mercado historicamente fechado e oligopolizado. Sete a quatro. Fux, relator, resumiu o efeito pretendido: a abertura “amplia a concorrência”. Ancorou o voto na Lei da Liberdade Econômica, que tipifica como “abuso do poder regulatório” exatamente “criar reserva de mercado ao favorecer [...] grupo econômico” e “redigir enunciados que impeçam a entrada de novos competidores” (art. 4º). A licitação faria o inverso: “cria uma indesejável barreira de entrada no mercado, danosa aos usuários”. Proteger o incumbente é, ao mesmo tempo, sufocar a inovação e onerar o consumidor.
No mesmo julgamento, Alexandre de Moraes observou que, sem limite de autorizações, “evita-se a formação de monopólios ou oligopólios”. Gilmar Mendes chamou a reserva de mercado de “prática odiosa e que deve ser rechaçada por esta Corte”. Os números da própria ANTT pesaram: depois da abertura, os serviços de maior conforto cresceram quase 400% e a idade média da frota caiu de 12 para sete anos.
Se em 2023 a discussão era abstrata, em 2026 ela ganhou nome e sobrenome. Nunes Marques deferiu efeito suspensivo para que a Buser voltasse a operar no Paraná, observando que a autorização prévia com posterior monopólio “muitas vezes tem dado causa à sobrevivência de vetustas dominações de mercado, que não suportariam a livre concorrência nem por um instante”. Em outro caso, Fachin, já presidente, não conheceu a tentativa de uma empresa tradicional de afastar concorrente para preservar exclusividade de linhas: “a livre concorrência e a defesa do consumidor” são princípios basilares da ordem econômica e “a manutenção de exclusividade de linhas afeta esses dois princípios”.
André Mendonça foi ainda mais longe. No recurso vindo da ação do Partido Novo contra a lei mineira do “circuito fechado” (em que a Buser figura como interessada), abriu divergência em relação à relatora (julgamento pautado para 26 de agosto de 2026). Não encontrou “fundamento constitucionalmente idôneo” para proibir que terceiros intermedeiem o fretamento, vedação que reputou “manifesto obstáculo à livre iniciativa e à livre concorrência”. A proibição, disse, “acaba por inviabilizar o ingresso e o crescimento de competidores no mercado já existente”, num arranjo cujos efeitos “beneficiam tão somente o reduzido grupo que atualmente explora o serviço”.
O mesmo Mendonça, na Reclamação sobre a “Janela Extraordinária” da ANTT, reafirmou a diretriz de abertura fixada em 2023. Suspendeu aquela janela, é verdade, mas por falhas técnicas no sistema de seleção, não por objeção à abertura (Rcl 86.498). A distinção entre forma e mérito é a chave de leitura de quase tudo neste tema.
Há um pressuposto escondido em tudo isso: fala-se como se o direito descesse do Supremo, como se a atividade só passasse a existir depois da chancela oficial. O pluralismo jurídico desconfia disso há muito: ordens normativas nascem da prática e estabilizam expectativas antes de o Estado reparar nelas. E o argumento não serve só ao lado novo. A reserva de mercado que se pede ao Judiciário para preservar também é uma ordem privada de regras: linhas alocadas há décadas, acordos antigos entre operadoras e reguladores. Duas ordens, portanto, disputando qual delas o Estado vai homologar.
Antes do fim, uma objeção legítima: mas o Supremo nunca negou recursos da Buser? Negou, e a distinção importa. Em novembro de 2025, Alexandre de Moraes negou seguimento a recursos da empresa (ARE 1.577.108). O fundamento foi de admissibilidade: repercussão geral não demonstrada e Súmulas 279 e 280. Não houve decisão de mérito. Moraes não disse que a Buser é ilícita.
Resta a única divergência de mérito aparente. Relatora do recurso sobre a lei mineira, Cármen Lúcia votou por mantê-la. Mas — e esse “mas” é o texto inteiro — o voto é quase todo formal: competência residual dos estados, ausência de vício de iniciativa e, no ponto que interessa, a conclusão de que a livre concorrência seria matéria infraconstitucional, atraindo a Súmula 280. Tratou a lei como “genérica para melhoria na prestação do serviço”.
Não tratou a Buser como irregular, nem condenou o modelo. E há um detalhe que raramente aparece: em ação correlata (Rcl 69.057), foi a própria ministra quem recusou o pedido do sindicato das empresas tradicionais para derrubar a decisão que suspendera a lei anti-Buser mineira no TJMG. A “voz contrária” já se manifestou, ao menos uma vez, a favor.
Some tudo e o que se vê não é um acaso de decisões avulsas, mas uma tendência firme. De 2019 para cá, o Supremo vem alargando a mesma porta: primeiro o transporte por aplicativo, depois a abertura do mercado rodoviário, agora o fretamento colaborativo. Uma só direção: liberdade econômica, livre concorrência e confiança de que a inovação, quando chega, vem para ficar. E movimentos com essa consistência não costumam voltar atrás.
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O efeito prático é uma inversão do ônus. Depois do Tema 967 e das ADIs 5.549 e 6.270, não é mais a Buser que precisa provar que pode operar. É quem a quer barrar que precisa justificar como uma norma proibitiva sobreviveria a um entendimento já fixado em repercussão geral e em controle concentrado.
A plataforma deixou de ser a exceção sob suspeita e passou a ser a regra que os outros tentam contornar, e contornar a Suprema Corte costuma apenas adiar o inevitável. A direção do Supremo é inequívoca: mais liberdade no transporte, menos reserva de mercado. Entre o acórdão e a estrada resta só um intervalo — e a estrada chegou primeiro.

sessao plenaria stf 24.09

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JOTA

Direção da Corte é inequívoca: mais liberdade no transporte, menos reserva de mercado

No STF, 7 dos 10 ministros já se manifestaram pela abertura do transporte

Direção do STF é inequívoca: mais liberdade no transporte, menos reserva de mercado