Opinião & Análise

STF

Naturalização e perda da nacionalidade

O caso Cláudia Hoerig: Direito atual poderá produzir situações que, apesar de legais, serão injustas

Crédito: Pixabay

A americana Cláudia Cristina Hoerig foi entregue pelo Brasil aos Estados Unidos em 17 de janeiro passado. A extraditada, que nasceu no Rio de Janeiro, filha de pais brasileiros, teve a sua nacionalidade brasileira originária cancelada em razão de ter adquirido a cidadania americana. Cláudia, que se casou duas vezes com cidadãos americanos, optou por se tornar nacional daquele país, mesmo lá podendo residir legalmente antes da naturalização. Esse fato ensejou a aplicação do art. 12, § 4º, II, da Constituição Federal, o qual dispõe que o cidadão que adquirir outra nacionalidade perde o status de brasileiroi. Acusada de assassinar o seu segundo ex-marido, Cláudia atualmente se encontra presa no Estado de Ohio, onde aguarda julgamento.

Este artigo não tem por objeto criticar a decisão do Ministro da Justiça que concluiu pela perda da nacionalidade de Cláudiaii, tampouco os acórdãos do Supremo Tribunal Federal que chancelaram essa decisão e autorizaram a extradição da americanaiii. De fato, a leitura do preceito constitucional acima mencionado parece levar à inequívoca conclusão de que um brasileiro, ainda que nato, caso adquira outra nacionalidade poderá sim perder a cidadaniaiv do nosso país. O Professor de Direito Internacional Privado Milton Toledo Júnior, um especialista no tema, deixou isso muito claro em comentário feito na data da confirmação da entrega de Cláudia.v As limitadas exceções das alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso II do § 4º do art. 12 da CF — reconhecimento de nacionalidade originária de outro país ou imposição de naturalização como condição de permanência em território estrangeiro ou para o exercício de direitos — não se mostraram pertinentes no caso. Pode existir controvérsia em relação ao enquadramento da hipótese na segunda exceção, já que o conceito de “exercício de direitos civis” é extremamente vago. Mas é fato que a decisão do Ministro da Justiça, mantida pelo do STF, fundamentada na literalidade do texto constitucional, ante a imprecisão semântica e hermenêutica da exceção prevista na alínea ‘b’, é juridicamente aceitável e, portanto, não pode ser tida como tecnicamente incorreta.

O objetivo deste texto é, na verdade, avaliar a pertinência de se ter na Constituição Federal um preceito como o art. 12, § 4º, II, o qual impõe a perda automática da nacionalidade a cidadãos brasileiros que adquirem outra cidadania. Entendo que se está diante justamente daqueles casos em que o direito e a justiça não se confundem; em que o direito atualmente vigente não é o que deveria ser. Minha conclusão decorre de um exame argumentativo do problema, em que procuro demonstrar a necessidade de modificação do direito vigente, a partir do exercício de uma crítica moral ao conteúdo do dispositivo. Também abordarei a questão sob os ângulos econômico e político. Para a solução do problema, então, penso que será necessário emendar a Constituição, pois o direito atual poderá produzir situações que, apesar de legais, serão injustas.

O Brasil do Século XXI: um país de emigrantes

As antigas Constituições brasileiras, na linha da atual, foram consentâneas em estabelecer a perda da nacionalidade brasileira no caso de aquisição voluntária de outra. Foi assim com as Cartas de 1824 (art. 7, I), 1891 (art. 71, § 2°), 1934 (art. 106, ‘a’), 1937 (art. 116, ‘a’), 1946 (art. 130, I), 1967 (art. 141, I) e com a Emenda Constitucional n. 1, de 1969 (art. 141, I)vi. Da mesma maneira, a Lei 818/49, que vigeu até 2017, em seu artigo 22, I, também continha a previsão de que perdia a cidadania o brasileiro que voluntariamente adquirisse outra nacionalidade. A nova Lei 13.445/2017 apenas faz referência à solução do texto constitucional (art. 76).

É fácil imaginar a razão pela qual o Brasil tradicionalmente impõe a consequência da perda da nacionalidade a brasileiros que adquirem outra cidadania. Ao longo de sua história, o país, por necessitar de mão de obra especializada, foi um grande receptor de imigrantes. Entre a segunda metade do século XIX até o final da década de 50 do século passado, quase 5 milhões de estrangeiros vieram para cávii. Levando-se em conta que a população brasileira era de 72 milhões de habitantes em 1960, é inegável a relevância do número de imigrantes no contingente populacional. O Brasil, assim, sempre procurou retirar incentivos para que seus cidadãos optassem por viver em outros países, dando concretude a uma política de ocupação territorial e de desenvolvimento econômico.

Porém, é também certo que a partir da década de 60, o quadro migratório modificou-se substancialmente. O número de imigrantes caiu de forma drástica e o país se transformou numa nação de emigrantes. Segundo o Ministério das Relações Exteriores, em 2013, nada menos do que 2,8 milhões de brasileiros residiam no exterior, sendo que 1 milhão se encontravam nos Estados Unidosviii. Ou seja, a realidade atual do país em relação ao tema é completamente diversa em comparação à tradição histórica.

É sabido, ainda, que alguns desses brasileiros estão em situação ilegal no exterior, o que implica dizer que, em regra, não terão a possibilidade de se naturalizar cidadãos dos países em que atualmente residemix. Contudo, a maior parte está em situação regular e, após um determinado período, preencherá os requisitos de naturalização exigidos pelas legislações estrangeiras. Nos EUA, por exemplo, se um estrangeiro tiver o green card por mais de cinco anos, poderá pleitear sua naturalização. Se for casado com cidadã norte-americana, o prazo cairá para três anosx. No Canadá, o residente permanente, em qualquer hipótese, tem apenas que aguardar o prazo de três anos, prazo esse que pode ser ainda reduzido se o estrangeiro tiver estudado no paísxi.

Por fim, é de se notar que nenhuma reflexão parece ter sido feita para avaliar as consequências da disciplina jurídica atual em relação a naturalizações que ocorreram e certamente continuarão ocorrendo, considerado o enorme número de brasileiros que atualmente residem no exterior. Os preceitos constitucionais que regulam o tema permaneceram estagnados, sendo idênticos aos das Constituições vigentes no período em que poucos brasileiros viviam fora do país.

Benefícios da Naturalização

Embora no caso Cláudia Hoerig o Ministério da Justiça tenha entendido que, por ser uma residente permanente e ter autorização de trabalho, ela já possuía situação similar à de uma cidadã norte-americana e, portanto, não necessitava da nacionalidade daquele país para exercer “direitos civis”, é inegável que a aquisição de cidadania confere uma série de direitos ao indivíduo. Além de poder participar mais ativamente da vida da comunidade em que reside, inclusive exercendo o direito de votar, existem inúmeros cargos, sobretudo na administração pública, que apenas podem ser ocupados por nacionais dos respectivos paísesxii. O acesso a serviços públicos a estrangeiros também pode ser limitado, ainda que esses estrangeiros estejam em situação regularxiii.

Na Europa, é comum que futebolistas se naturalizem para evitar a incidência da regra que estabelece o número máximo de jogadores extracomunitários por equipe. Na Espanha, por exemplo, somente três não-europeus podem atuar simultaneamente em campoxiv. Na Itália, chegou-se no passado a restringir a participação a apenas um jogador de fora do continentexv. Por conta dessa regra restritiva, jogadores brasileiros como Ronaldo xvi e Roberto Carlosxvii naturalizaram-se espanhóis. Até mesmo Neymar, enquanto jogava no Barcelona, cogitou requerer a cidadania da Espanha, justamente para abrir uma vaga de jogador extracomunitário no timexviii.

Questões familiares também podem influenciar a decisão de naturalização. Uma vez constituída família com um estrangeiro(a), sobretudo após o nascimento de filhos, é natural que a mãe e/ou o pai brasileiros queiram possuir a mesma nacionalidade dos descendentes. Vistos permanentes podem ser cancelados; o status de imigrante é sempre mais incerto do que o de cidadão. É no mínimo injusto determinar a perda da nacionalidade de um brasileiro que optou pela aquisição da cidadania estrangeira por motivo de reunião familiar, ainda que eventuais temores não se fundem em motivos concretos.

O quadro pode ficar ainda mais crítico: se um brasileiro tem um filho no exterior e o registra no consulado brasileiro, a criança adquire imediatamente a condição de brasileira nata (art. 12, I, ‘c’, CF). Como nasceu em outro país, há chances de que ela também faça jus à cidadania da nação de nascimento – esse direito dependerá da legislação local, mas é regra em países que adotam o critério jus soli e também em situações em que o outro genitor da criança é cidadão do país de nascimento. Se a mãe ou o pai, sendo residentes permanentes, posteriormente adquirem a cidadania daquele país para se igualarem ao filho, podem perder a nacionalidade brasileira. O filho, por outro lado, está resguardado e continuará sendo brasileiro nato.

Outra situação absurda que pode ser imaginada: uma família brasileira passa a residir legalmente no exterior. Cumpridos os requisitos legais para naturalização, os pais requerem a cidadania daquele país. Nos Estados Unidos, por exemplo, esse direito é automaticamente estendido aos filhos menores lá residentes, que também se naturalizam, por vontade de seus genitores.xix Nesse caso, somente os pais podem perder a cidadania brasileira ou os filhos menores também deixarão de ter a nacionalidade originária?

Dessa maneira, é evidente que a fundamentação adotada pelo Ministério da Justiça para cancelar a nacionalidade de Cláudia Hoerig, segundo a qual um cidadão brasileiro com visto permanente de residência não pode justificar uma opção pela naturalização no país estrangeiro, uma vez que já gozaria dos “direitos civis” previstos na alínea ‘b’ do inciso II do § 4° do art. 12 da CF, coloca todas os brasileiros que se naturalizaram no passado ou que pretendem se naturalizar num futuro próximo numa situação de enorme insegurança e de injustiça.

É certo que o Ministério da Justiça não adota uma política de sair em busca de informações de naturalizações de brasileiros em outros países para proceder, de ofício, à instauração de procedimentos de perda de nacionalidade – em razão de limitações orçamentárias e por ter assuntos muito mais relevantes do que esse para tratar no dia a dia, como questões indígenas, de presídios, entre outras, o tema não parece e não deve ser prioridadexx . Mas a partir de uma denúncia, qualquer uma dessas pessoas poderá ter contra si instaurado processo que poderá ensejar a perda da nacionalidade originária. Essa possibilidade foi inclusive confirmada por um servidor do Ministério da Justiça em entrevista ao Programa ‘Fantástico’, da Rede Globo, exibida em 28 de janeiroxxi. Penso que o direito à cidadania brasileira não pode ficar resguardado simplesmente por mera inércia administrativa.

Atração de Receita

Além dos argumentos de justiça acima expostos, a previsão constitucional também é irracional em termos econômicos. Como se sabe, tem se tornado comum a adoção, por alguns países, de políticas que buscam atrair estrangeiros aposentados para residir em seus territórios. Essas pessoas trazem divisas substanciais, tendo em conta que geralmente é imposta a comprovação de renda mensal alta para o deferimento desse tipo de visto de residência. São notórias as políticas implementadas por Portugal, Costa Rica, Panamá, entre outrosxxii e xxiii.

Caso percam a nacionalidade, inúmeros cidadãos brasileiros aposentados que, embora tenham se naturalizado, após anos de distância, poderiam optar por voltar a aqui residir ao lado de familiares e amigos ficarão impossibilitados, necessitando obter vistos temporários ou permanentes, os quais são bastante restritos e burocráticos.

Pior ainda será a situação daqueles que optarem por voltar e, depois de denunciados, já aqui residindo, tiverem a nacionalidade cancelada, ficando sujeitos a deportação. É inegável que a situação de insegurança gerará um grande desincentivo para que façam a viagem de volta para o Brasil e aqui gozem a sua aposentadoria.

Juramento e Dupla Nacionalidade

Um ponto que parece ter sido determinante no processo de perda de nacionalidade de Cláudia Hoerig foi o fato de ela ter proclamado o Oath of Allegiance, o juramento exigido pelo Governo Americano para a conclusão do processo de naturalização. A prática desse ato parece ter sido considerada uma manifestação inequívoca da intenção de renunciar à cidadania brasileira. Entretanto, o juramento de lealdade não parece implicar deslealdade ao outro de origem. A questão é abordada nas próprias informações prestadas pelo Departamento de Estado Americanoxxiv. E o Oath é um rito solene similar ao que é praticado em várias nações e não pode ser tomado ao pé da letra. Mesmo no Brasil, os estrangeiros naturalizados também podem ser submetidos a jurar fidelidade à nossa Constituiçãoxxv.

Se o juramento for o critério definidor da renúncia à nacionalidade, mesmo aqueles que se naturalizam por imposição do estado estrangeiro como condição para permanência em seu território ou para o exercício de direitos civis (art. 12, § 4°, II, ‘b’) deveriam perder a nacionalidade brasileira. Se a questão é tão fundamental, esse dispositivo da CF, oriundo da Emenda Constitucional de Revisão n. 3/94, deveria ser repensado, pois se estaria tolerando a manutenção da nacionalidade a brasileiros considerados infiéis. Tal raciocínio está longe de ser factível.

Além disso, o rito de se prometer fidelidade a um determinado país não é exclusivo de processos de naturalização. Como é cediço, a Constituição Federal admite a dupla cidadania pelo reconhecimento de nacionalidade originária por lei estrangeira (art. 12, § 4°, II, ‘a’). Muitos processos de aquisição da nacionalidade originária de vários países não se desenvolvem por impulso oficial, mas mediante o processamento de requerimento dos interessados para que a cidadania originária seja reconhecida. E vários deles têm como último ato processual um juramentoxxvi. Esses cidadãos brasileiros que buscam obter uma segunda nacionalidade originária podem jurar fidelidade a outros países, mas os que pretendem se naturalizar não podem? Não estariam os primeiros também sendo infiéis ao Brasil? Obviamente que de infidelidade não se cuida. A diferença de tratamento entre essas pessoas que fazem jus a uma segunda nacionalidade originária e os naturalizados acaba sendo, assim, injustificada, sobretudo quando se sabe que vários brasileiros com dupla cidadania jamais residiram no exterior. Geralmente, quem se naturaliza tem muito mais razões práticas para buscar a nova nacionalidade, até porque, para a sua obtenção, como se demonstrou acima, geralmente é necessária a residência no país estrangeiro por um determinado período de tempo.

Enfim, o que é certo é que a partir da naturalização, a pessoa que adquire uma nova cidadania passa a ser obrigada a ser fiel e a obedecer a dois regimes jurídicos concomitantes, circunstância que a CF entende ser perfeitamente possível, tanto é que tolera que brasileiros tenham dupla cidadania em várias hipóteses.

Conclusão

É evidente, assim, que o texto constitucional precisa ser imediatamente alterado para que milhares de brasileiros que adquiriram ou pretendem adquirir outra nacionalidade não corram o risco de ser submetidos a um processo de perda da cidadania brasileira. Não parece existir justificativa racional para a previsão constitucional atualmente em vigor, seja sob o ângulo moral, econômico ou político. Uma emenda à Constituição Federal tratando do tema precisa ser debatida e promulgada pelo Congresso Nacional.

Defendo, inclusive, que a emenda contemple situações como as de Cláudia Hoerig. Assim, se brasileiros que adquiriram outra nacionalidade pela naturalização cometerem crimes nos países de naturalização, a CF deve autorizar a sua respectiva extradição para que respondam ao processo, ainda que tenham nascido no Brasil. É certo que isso criará uma exceção à regra constitucional de que brasileiros natos não são extraditados, mas é evidente que tal previsão corresponde a um avanço em relação ao quadro atualmente vigente, em que o brasileiro nato simplesmente perde a nacionalidade de origem, como ocorreu com Cláudia. De fato, o Brasil não deve acobertar cidadãos que, tendo optado por se integrar a uma outra comunidade, busquem aqui posterior guarida apenas para escapar da aplicação de lei criminal estrangeira. A Itália, no caso Henrique Pizzolato, pelo que foi noticiado, assim procedeu, quando o entregou ao Brasilxxvii.

Como defendeu a filósofa alemã Hannah Arendt, a cidadania envolve o direito a ter direitosxxviii. Não existem argumentos racionais pelos quais os brasileiros que se naturalizam cidadãos de outros países mereçam perder o direito a ter direitos no Brasil. A perda automática da nacionalidade brasileira, nesse caso, precisa ser imediatamente refletida, rediscutida e modificada.

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i O dispositivo constitucional tem a seguinte redação:

Art. 12.

§ 4º – Será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que:

II – adquirir outra nacionalidade, salvo nos casos:

a) de reconhecimento de nacionalidade originária pela lei estrangeira;

b) de imposição de naturalização, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em estado estrangeiro, como condição para permanência em seu território ou para o exercício de direitos civis;”

ii O processo foi concluído por meio da Portaria n. 2.465, de 3.7.2013, com a seguinte redação:

PORTARIA Nº 2.465, DE 3 DE JULHO DE 2013

O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA, usando da atribuição conferida pelo art. 1 do Decreto n 3.453, de 9 de maio de 2000, publicado no Diário Oficial da União de 10 de maio do mesmo ano, tendo em vista o constante dos respectivos processos administrativos que tramitaram no âmbito do Ministério da Justiça, resolve:

DECLARAR a perda da nacionalidade brasileira da pessoa abaixo relacionada, nos termos do art. 12, §4º, inciso II, da Constituição, por ter adquirido outra nacionalidade na forma do art. 23, da Lei n 818, de 18 de setembro de 1949:

CLAUDIA CRISTINA SOBRAL, que passou a assinar CLAUDIA CRISTINA HOERIG, natural do Estado do Rio de Janeiro, nascida em 23 de agosto de 1964, filha de Antonio Jorge Sobral e de Claudette Claudia Gomes de Oliveira, adquirindo a nacionalidade norte-americana (Processo nº 08018.011847/2011-01).”

iii Os acórdãos do STF são os seguintes: (a) Ext 1462, Relator(a):  Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 28/03/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-142 DIVULG 28-06-2017 PUBLIC 29-06-2017; e (b) MS 33864, Relator(a):  Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 19/04/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG 19-09-2016 PUBLIC 20-09-2016.

iv Para se evitar repetições, cidadania e nacionalidade, neste texto, serão referidas como sinônimos.

v O Professor Milton Toledo Júnior postou um comentário em sua página pessoal do Facebook, em 18.1.2018, às 9h52.

vi Consultei o texto das antigas Constituições no site da Presidência da República. http://www2.planalto.gov.br/

vii https://brasil500anos.ibge.gov.br/estatisticas-do-povoamento/imigracao-por-nacionalidade-1945-1959.html.

viii http://www.brasileirosnomundo.itamaraty.gov.br/a-comunidade/estimativas-populacionais-das-comunidades/estimativas-populacionais-das-comunidades-brasileiras-no-mundo-2013/estimativas-2013.pdf.

ix Salvo se conseguirem regularizar essa situação, por exemplo, contraindo matrimônio com algum cidadão do país. Segundo dados do site Migration Policy Intitute, por exemplo, entre um quinto e um terço da comunidade brasileira nos EUA vive ilegalmente no país. Fonte: https://www.migrationpolicy.org/article/brazilian-immigrants-united-states

x https://www.usa.gov/become-us-citizen.

xi https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/services/canadian-citizenship/become-canadian-citizen/eligibility.html.

xii https://www.usajobs.gov/Help/working-in-government/non-citizens/.

xiii https://www.ssa.gov/ssi/spotlights/spot-non-citizens.htm

xiv http://pt.uefa.com/memberassociations/news/newsid=599549.html

xv https://www.terra.com.br/esportes/futebol/italia-reduz-para-um-presenca-de-extracomunitarios-em-times-do-pais,6b7b9329da49a310VgnCLD200000bbcceb0aRCRD.html.

xvi https://esporte.uol.com.br/futebol/ultimas/2005/11/10/ult59u97640.jhtm

xvii https://noticias.uol.com.br/ultnot/2005/08/02/ult33u47055.jhtm.

xviii https://www.terra.com.br/esportes/futebol/neymar-pleiteia-passaporte-espanhol-para-abrir-vaga-de-estrangeiro-no-barca,3d10675a047c103218fd9511ea705a6arvbgjrd6.html.

xix “If a child is a permanent resident and under 18, and then the parent or parents naturalize, the child gets automatic citizenship.” Cf. http://www.nydailynews.com/immigration-children-derive-citizenship-citizen-parent-article-1.1318656.

xx A política de delimitar e concentrar a fiscalização de assuntos mais relevantes é denominada nos Estados Unidos de prosecutorial discretion. Para mais informações sobre a utilização do instituto na área de imigração nos EUA, cf. https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/imigracao-a-ultima-grande-batalha-juridica-de-obama-02122015

xxi https://globoplay.globo.com/v/6456356/. Acusada de Matar o Marido, brasileira passa por extradição inédita.

xxii https://www.eurodicas.com.br/como-viver-em-portugal-depois-de-aposentar/

xxiii http://money.cnn.com/2014/10/14/retirement/retire-abroad-benefits/index.html

xxiv https://web.archive.org/web/20121014040015/http://travel.state.gov/travel/cis_pa_tw/cis/cis_1753.html. Segundo consta no site do Departamento de Estado Americano, “o Governo dos Estados Unidos reconhece que caso de dupla nacionalidade existem, embora, por uma questão de política pública, não os encoraje, por conta de problemas que essa situação fática pode causar. Exigências de outras nações sobre cidadãos com dupla nacionalidade podem conflitar com a legislação americana, e a dupla nacionalidade pode limitar os esforços do governo americano de assistir cidadãos que estejam no exterior. O país onde o cidadão com dupla cidadania se encontra em melhor situação para demandar a lealdade do cidadão.

Entretanto, cidadãos com dupla nacionalidade devem lealdade tanto aos Estados Unidos quanto ao outro país estrangeiro. Eles devem obedecer às leis de ambos os país. Qualquer dos países tem o direito de impor o cumprimento das leis, especialmente se a pessoa viaja para o seu território”. Tradução livre.

xxv https://www2.jfrs.jus.br/novos-cidadaos-brasileiros-recebem-certificado-de-naturalizacao-na-justica-federal-em-porto-alegre-rs/.

xxvi É o caso do procedimento de naturalização para obtenção da cidadania italiana. Cf. http://www.consbelohorizonte.esteri.it/consolato_belohorizonte/pt/la_comunicazione/dal_consolato/2017/07/giuramenti-di-cittadinanza_2.html.

xxvii Cf. http://www.gazetadopovo.com.br/vida-publica/para-especialistas-cidadania-italiana-de-pizzolato-deve-ser-mantida-el6pg8e5fn6upjuamnnuih64u.

xxviii Devo a referência à obra de Hannah Arendt ao Professor Ricardo Campos.


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