Marcio Valadares

Multas administrativas costumam ser estabelecidas em moeda nacional. Excepcionalmente, contudo, a Administração Pública aplica penalidades referenciadas em moedas estrangeiras. Isso pode acontecer quando a transação que dá causa à sanção é denominada em outra divisa.
Essa prática excepcional levanta uma dúvida: quando converter a pena para o real? À primeira vista, haveria uma série de opções possíveis. A cotação escolhida poderia ser a do dia da operação considerada irregular, a da data da decisão que aplicou a punição, a do julgamento de recurso, a do pagamento da multa e por aí vai. 
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Nos processos administrativos julgados pelo Banco Central (BC), por exemplo, a resposta tem sido a conversão pela cotação do dia útil anterior ao da decisão que aplica a multa. Como outros integrantes da Administração Pública, além do Poder Judiciário, podem adotar posição semelhante à do supervisor bancário, a questão parece ser de interesse mais amplo.
O ponto que exploro neste artigo é que a passagem de tempo entre a ocorrência de uma infração e a conversão da multa relativa a ela acrescenta um novo – e indesejado – componente à definição das penalidades administrativas: a oscilação cambial.
Esse elemento se soma aos (até) três fatores utilizados para se regular a gravidade de sanções pecuniárias: (i) o estabelecimento de pena-base; (ii) o ajuste da pena com a consideração de circunstâncias agravantes, atenuantes, causas de aumento e diminuição; e (iii) a observância de eventual limite máximo para o valor da punição.
Mas qual é o inconveniente de se adicionar a oscilação cambial a esse quadro?
O problema é que todos os outros três fatores obedecem a uma lógica determinada e perseguem propósitos claros: que uma sanção administrativa “não exceda o valor necessário para garantir que seja educativa e dissuasiva, mas sem comprometer a continuidade da instituição (...) e a capacidade econômica das pessoas físicas e jurídicas envolvidas”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Já a oscilação cambial não tem nenhuma relação com os critérios e propósitos que orientam a calibragem de punições. Por isso, ela pode acabar gerando resultados práticos opostos aos buscados pela ação punitiva estatal. Esses efeitos indesejados podem ser de pelo menos duas ordens distintas.
A primeira delas está relacionada à isonomia. Um exemplo estilizado ajuda a esclarecer o ponto. Suponhamos que duas instituições financeiras da mesma espécie e porte, A e B, praticaram infrações idênticas. Suponhamos, também, que o processo administrativo sancionador relativo à instituição A avançou em ritmo relativamente rápido e, 1 ano após a data da irregularidade, foi aplicada multa em dólar à acusada.
Por sua vez, o processo da instituição B acabou se estendendo por 2 anos, findos os quais foi aplicada multa com o mesmo valor nominal da sanção recebida pela instituição A. Suponhamos, finalmente, que, durante o segundo ano, o real se desvalorizou em 50% frente ao dólar.
Em um cenário como esse, apesar de as duas instituições terem o mesmo perfil e de terem cometido a mesma infração na mesma data, a instituição B pagaria, em reais, valor 100% maior do que a instituição A. Quer dizer, embora o próprio BC cite a importância do “tratamento igual para os iguais; e desigual para os desiguais”<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, a penalidade aplicada a uma seria o dobro da imposta à outra, apenas porque as datas das decisões em cada processo foram diferentes.
<blockquote class="jota-article__eye">A segunda consequência indesejada do distanciamento entre a data da irregularidade e a da conversão de multa relativa a ela diz respeito à proporcionalidade da pena. É que a oscilação do câmbio pode alterar dramaticamente a gravidade da punição em relação à capacidade econômica do infrator.</blockquote>
Esse é um aspecto sensível quando se trata de sanções aplicadas tanto a pessoas naturais quanto a pessoas jurídicas.
Em relação às pessoas naturais, porque sua remuneração é paga em reais<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, de modo que sua capacidade econômica não pode ser calculada em moeda estrangeira.
Quanto às pessoas jurídicas, pois seus resultados financeiros também são calculados em moeda nacional. É que, por determinação do Conselho Monetário Nacional, a moeda funcional das entidades supervisionadas pelo BCB que atuam no País deve ser a nacional<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. E as transações em moeda estrangeira devem ser convertidas pela cotação do fechamento de mercado do dia em que ocorreram<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Isso significa que, do ponto de vista da capacidade econômica das entidades supervisionadas, tampouco faz sentido converter o valor de uma transação anos após a sua ocorrência.
Não é à toa que, para fins de imposição de multas, outros órgãos da Administração Pública federal optaram por calcular o valor de operações consideradas irregulares na data da sua ocorrência ou no dia seguinte a ela.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), por exemplo, quando diante de contrato denominado em outra divisa, interpreta a expressão “vantagem econômica obtida” como “o valor em reais da vantagem econômica obtida”, convertendo moedas estrangeiras pela cotação do dia de realização da operação considerada irregular<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
Da mesma maneira, a Receita Federal, ao tratar de infrações relacionadas ao descumprimento de obrigações tributárias acessórias na Instrução Normativa nº 1.801, de 26 de março de 2018, determina a conversão de valores para o real “no primeiro dia útil seguinte” ao da prática da infração.
O próprio BCB preza pela conversão imediata em diversas situações, como, por exemplo, no Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (Título 1, Capítulo 1, itens 19 e 21), na Resolução BCB nº 33, de 2020 (art. 10) e na Resolução CMN nº 4.524, de 2016 (Art. 6º, inciso II). Não menos importante, em suas demonstrações financeiras, a Autarquia converte moedas estrangeiras para o real pela taxa vigente na data das operações<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>.
Em síntese, a oscilação cambial interfere indevidamente na lógica e nos critérios que devem orientar a calibragem de sanções pecuniárias, gerando resultados anti-isonômicos e desproporcionais. Por isso, é preciso evitar que ela influencie as penalidades aplicadas por autoridades públicas.
Esse objetivo é alcançado quando as punições relativas a operações denominadas em moeda estrangeira são convertidas para o real na data das próprias transações ou, a depender de regras contábeis, do fluxo financeiro gerado por elas.
A questão merece a atenção do BC, do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional e de todos os outros órgãos administrativos ou judiciários que se deparem com ela.
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O episódio 55 do podcast Sem Precedentes discute o silêncio do STF diante da crise militar do governo Bolsonaro. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=WAU2xWiR5DQ&list=PLfhZjWODW9JVuLFe6U_ulxCduBHTeECHC&index=1
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Trecho extraído do Voto 247/2017-BCB, de 14 de novembro de 2017 que resume com precisão o objetivo de qualquer ação punitiva do Estado.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> No mesmo Voto citado na nota anterior.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Como se sabe, o direito brasileiro, como regra, não admite que obrigações sejam denominadas em moeda estrangeira, de maneira que salários, participação nos lucros ou qualquer forma de remuneração de administradores de instituições financeiras são pagos em moeda nacional. Ver o art. 463 da Consolidação das Leis Trabalhistas e o Decreto-Lei nº 857, de 11 de setembro de 1969.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Resolução CMN nº 4.524, de 29 de setembro de 2016, art. 4º.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Em linha com o item 5 do Anexo II da Circular BCB nº 2.106, de 20 de dezembro de 2001, o padrão internacional de contabilidade 21 do IASB e os itens 20 a 22 do CPC 02(R2).
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Ver a Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, art. 11, § 1o, III, e a decisão proferida no Processo Administrativo Sancionador CVM nº 19957.009351/2017-61.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Cf. o item 3.3 das Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras da Autarquia, de 2018. Disponível em <a href="https://www.bcb.gov.br/content/acessoinformacao/balanceteslai/Demonstrações%20financeiras%20contábeis%20-%20Banco%20Central%20do%20Brasil.pdf">https://www.bcb.gov.br/content/acessoinformacao/balanceteslai/Demonstrações%20financeiras%20contábeis%20-%20Banco%20Central%20do%20Brasil.pdf</a>

política fiscal

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Multas administrativas em moeda estrangeira

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