Laís de Figueirêdo Lopes

Ao completar dez anos de vigência em 2026, a Lei 13.019/2014 - conhecida como o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) - pode ser lida como uma das mais relevantes inovações institucionais recentes na relação entre o Estado brasileiro e a sociedade civil organizada. O MROSC substituiu a lógica dos convênios com a sociedade civil organizada por um regime próprio de parcerias, trouxe maior segurança jurídica, reduziu a discricionariedade administrativa e reconheceu a legitimidade das organizações na execução de atividades e projetos de relevância pública e de interesse social com recursos públicos. O país passou a contar com uma lei nacional de contratualização pública voltada exclusivamente às entidades privadas sem fins lucrativos, independentemente de certificação, reconhecendo suas especificidades e centralidade na construção de direitos e implementação de políticas.
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Os ganhos são evidentes. Os novos instrumentos qualificaram a relação entre Estado e sociedade civil. O MROSC também produziu um efeito pedagógico importante: obrigou a administração pública a olhar para essas parcerias como política pública de fomento e de colaboração. As organizações são parceiras legítimas do Estado, e não apenas veículo de exceção administrativa à execução própria, como se poderia interpretar antes.
As peculiaridades das OSCs foram disciplinadas, deixando claro que a governança e as compras e contratações são distintas dos órgãos públicos, respeitando o comando constitucional decorrente do direito humano à liberdade de associação, que determina que não deve haver interferência estatal em seu funcionamento. Pode haver remuneração da equipe com encargos sociais inclusos e previsão de despesas de diferentes naturezas, desde que necessárias para a execução do objeto. É de responsabilidade exclusiva da OSC o gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos envolvidos.
No entanto, a história de sua implementação sofreu um revés. A lei entrou em vigor em 2016. O decreto federal que regulamenta 8.726/2016 foi publicado em 27 de abril daquele ano, poucas semanas antes do afastamento da então presidente da República Dilma Rousseff, que deixou o Palácio do Planalto em 12 de maio de 2016.
Faltou, no início da vigência, uma indução federativa ampla e consistente, capaz de orientar União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Organizações, de formar quadros técnicos qualificados e de sustentar, na comunidade de intérpretes, os seus ditames para evitar repetir o diagnóstico exaustivo de analogias indevidas com entes públicos. Em muitos lugares, o MROSC foi implementado apenas formalmente: mudaram nomenclaturas, mas preservaram práticas antigas. Os avanços pensados para a racionalização administrativa das parcerias não estão sendo completamente exercidos. O deslocamento do controle de meios para o de resultados como nova forma de controle esperada, por exemplo, ainda não se efetivou.
É nesse cenário que as emendas parlamentares surgem como fator de risco. O chamamento público consolidou-se como regra geral, fortalecendo critérios objetivos de escolha e democratizando o acesso a recursos. A lei previu exceções claras e restritas na dispensa, como saúde, educação, assistência social e situações de emergência, e reconheceu a inexigibilidade na hipótese de inviabilidade de competição entre as OSCs. No entanto, positivou também a regra de que recursos oriundos de emendas parlamentares não estariam sujeitos a esse procedimento prévio de escolha como uma hipótese de não incidência.
Na ausência da organização do Estado para construir editais desburocratizados, o resultado foi a abertura de uma janela de “captação direta” que passou a ser amplamente utilizada como via preferencial de acesso a recursos públicos. Organizações passaram a captar recursos diretamente junto aos parlamentares, deslocando o centro decisório do Executivo para o Legislativo. O clientelismo e o patrimonialismo que se buscava superar reapareceram sob novas formas.
O tema está na ordem do dia. Na ADPF 854, o ministro do STF Flávio Dino tem exercido o monitoramento do Plano de Trabalho elaborado pelos Poderes Executivo e Legislativo com a finalidade de promover o aprimoramento da transparência e da rastreabilidade das emendas. Determinou a proibição de destinação e execução de recursos oriundos de emendas em favor de entidades do terceiro setor que tenham, em seus quadros diretivos e administrativos, cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de parlamentar responsável pela indicação da emenda ou de assessor parlamentar a ele vinculado.
O MROSC já trazia essa vedação no seu artigo 39, inciso III, que não é dispensada no caso de emendas parlamentares. Mas o ministro foi além e incluiu na lista o assessor parlamentar vinculado. Proibiu ainda a contratação, subcontratação ou intermediação de pessoas físicas ou jurídicas das quais participem, como sócios ou dirigentes, prestadores de serviço ou fornecedores de bens que se enquadrem na condição descrita na vedação, na qualidade de beneficiário final do recurso público.
As Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais, além do Congresso Nacional, também passaram a fazer mais repasses diretos. Entes federados ficam diante de dilema recorrente: recursos “carimbados” esvaziam os controles prévios do regime jurídico construído? Não deveriam. O Executivo tem o dever de instrumentalizar os processos administrativos de parcerias checando habilitação jurídica, exigindo plano de trabalho, monitorando a execução e avaliando a prestação de contas, ainda quenão tenha interferido no processo de escolha dos parceiros. Os mecanismos do MROSC, se bem implementados, são fortes o suficiente para enfrentar essa questão.
Reconhecer esse problema não significa negar os avanços do MROSC, nem defender a extinção pura e simples das emendas parlamentares, que é um tema bem mais amplo do que se pretende tratar aqui. Implica, antes, enfrentar uma distorção estrutural. A Lei 13.019/2014 não criou as emendas, tampouco poderia suprimi-las; apenas as acomodou. Mas essa acomodação tem um custo: retira força do sistema de parcerias, enfraquece suas regras centrais e compromete sua vocação republicana.
O desafio dos próximos dez anos está em sair dessa armadilha. Isso passa, necessariamente, por fortalecer o papel do Executivo na organização das políticas públicas. É quem está na gestão pública que poderá diferenciar com mais clareza quando faz sentido a contratação direta face a regra do chamamento público como obrigatório. Assim como ocorre na legislação de licitações, há políticas estruturadas no campo social que comportam possibilidades de dispensa, além da inexigibilidade, baseadas em critérios objetivos, credenciamento prévio e regras claras de acesso. Esse caminho pode evitar tanto a competição artificial quanto a captura política.
Investir em governança institucional e espaços colegiados, como os conselhos de fomento e colaboração previstos na lei, ajudam a implementar o MROSC de forma mais fiel ao seu espírito. Esses espaços funcionam como instâncias permanentes de escuta, avaliação e correção de rumos, permitindo ajustes contínuos entre Estado e sociedade civil. O Conselho Nacional de Fomento e Colaboração (Confoco), previsto na própria lei, tem desempenhado papel relevante nesse processo, validando ferramentas de implementação do MROSC e oferecendo contribuições importantes para seu aperfeiçoamento.
Dez anos depois, o MROSC continua sendo uma conquista. Mas sua vitalidade futura dependerá da capacidade de enfrentar os ruídos que se instalaram. Recolocar o Poder Executivo no centro da organização das políticas públicas, com participação social, além de ofertar formação permanente e pública, por escolas de governo e parceiros, dar conhecimento sobre os achados de auditoria, transparência às exceções e fortalecer mecanismos de governança institucional são passos indispensáveis para que o MROSC tenha força jurídica para cumprir seu papel.

O ministro Flávio Dino

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JOTA

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