Bruno Balduccini
José Luiz Homem de Mello
Tiago Severo Gomes
Marcelo Junqueira de Mello
Carlos Alberto Kumpel Imbriani
Iuri Dantas
Foi publicada hoje no Diário Oficial da União a Medida Provisória nº. 784, ou MPV 784, que pretende consolidar o processo de alterações na dinâmica do processo administrativo punitivo (“PAS”) no âmbito do Sistema Financeiro Nacional (“SFN”) e do Sistema de Pagamentos Brasileiro (“SPB”).
Pode-se afirmar que a MPV 784 é a “2ª fase” de alterações no PAS no SFN, por isso estamos a denominando de “consolidação”.
A “1ª fase” de mudanças ocorreu em três momentos distintos, durante o 1º semestre de 2016.
1ª “fase” e seus três momentos – 1º Momento
O Decreto nº. 8.652, de 29 de janeiro de 2016 (“Decreto”), instituiu o “Novo Conselhinho”, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, que é, em grande medida, a segunda e última instância administrativa recursos interpostos contra decisões relativas às penalidades administrativas aplicadas pelo Banco Central do Brasil (“BACEN”), pela Comissão de Valores Mobiliários (“CVM”) e pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).
Ajustes e novidades formaram esse “Novo Conselhinho”.
O artigo 1º, inciso II, aliena “a” do Decreto, por exemplo, passou a representar, de forma clara, um “catch all” para toda e qualquer atividade supervisionada pelo BACEN, nos termos da Lei nº. 4.595, de 1964. Essa medida visou dar segurança acerca das matérias afetas ao BACEN, que podem (ou devem) ser apreciadas em grau de recurso pelo Conselhinho. Isso porque, anteriormente, havia uma enumeração de competências, o que poderia levar a uma eventual dúvida se caberia ou não ao Conselhinho atuar como “última instância” recursal para rever as sanções em relação às novas atividades autorizadas e reguladas pelo BACEN. Um exemplo disso são as atividades praticadas pelos instituidores de arranjos de pagamento e instituições de pagamento, nos termos da Lei nº. 12.865, de 2013 que, além de serem reguladas e supervisionadas pelo Banco Central, estão sujeitas ao Conselhinho.
Outro exemplo sobre “ajuste” feito pelo Decreto diz respeito aos serviços de compensação e de liquidação. Desde 2001, com edição da Lei nº. 10.214, faltava a indicação de que caberia ao Conselhinho revisar sanções aplicadas tanto pelo BACEN quanto pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) às câmaras e aos prestadores de serviços de compensação e de liquidação, que operam no âmbito do SPB. Esse ponto foi esclarecido com a adição do artigo 1º, inciso I, alínea “e” do Decreto. Com isso, passou a ser clara, também, a competência do Conselhinho para analisar tais questões.
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Já as novidades ficaram por conta de questões relacionadas a (i) não mais competência do Conselhinho para rever decisões proferidas pela Carteira de Comércio Exterior (CACEX) (ii) possibilidade de o Conselhinho editar suas próprias Súmulas, como já ocorreu na sessão 401 de abril de 2017; com essa inovação, o Presidente do CRSFN poderá decidir monocraticamente, sem a análise do colegiado, os recursos que digam respeito aos temas que já tenham se tornado um enunciado sumulado pelo colegiado; e (iii) os procedimentos prevendo as hipóteses de quando poderá acontecer e os devidos trâmites dessas duas novidades deverão estar dispostos no novo Regimento Interno do Conselhinho (RI). Com relação ao RI, caberá ao Ministro da Fazenda fazer as necessárias alterações daqui em diante. Isso antes tinha de ser feito por meio de um Decreto Presidencial, o que gerava bastante burocracia e estendia sem necessidade pelo tempo a implementação de ajustes pontuais.
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2º Momento
No mês seguinte à publicação do Decreto, ocorreu, em 29 de fevereiro de 2016, a edição da Portaria nº. 68 do Ministério da Fazenda, que institui o novo regimento interno do Conselhinho.
Pela disposição do novo regimento, o Ministério da Fazenda pretendeu dar maior celeridade aos julgamentos ao mesmo tempo em que trouxe para o PAS novos elementos alinhados com duas importantes garantias constitucionais: o devido processo legal e a segurança jurídica de suas decisões.
Por celeridade processual, pode-se destacar que o novo regimento interno estipulou que: (i) o conselheiro indicado para relatar determinado caso terá um prazo de até 6 (seis) meses para elaborar minuta do acórdão; caso este prazo não venha a ser observado, o conselheiro poderá perder o seu mandato; (ii) a Procuradoria da Fazenda Nacional (PGFN) não está mais obrigada a emitir parecer em todos os casos sob análise perante o Conselhinho e, quando lhe for solicitada, terá um prazo máximo de 6 (seis) meses para fazê-lo; e (iii) os recursos que tiverem como objetivo atacar decisão de “primeira instância administrativa”, que aplicou pena de inabilitação temporária para o exercício de função ou cargo no mercado, terão, a partir de agora, tramitação prioritária e deverão ser julgados pelo colegiado em até 3 (três) meses.
Para atendimento das garantias processuais do devido processo legal e da segurança jurídica de suas decisões, o novo regimento interno do Conselhinho prevê, por exemplo, o cabimento de embargos de declaração e pedido de revisão, além da possibilidade de alguns temas repetidamente julgados ganharem “eficácia vinculante” por meio da “força” de precedentes obrigatórios a partir da edição de súmulas.
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3º Momento
Para regularizar o “gargalo” na última etapa do PAS no âmbito do SFN, o Conselhinho implementou o processo eletrônico em 26 de julho de 2016.
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O resultado da “1ª fase” de mudanças no PAS no SFN tem dois efeitos: (i) no primeiro deles, foi possível constatar que o Conselhinho efetivamente zerou o seu estoque de mais de 500 processos que aguardavam julgamento e já analisa e julga novos casos em menos de 12 meses entre a distribuição e a inclusão do processo em pauta. Por outro lado, há algumas discussões recentes indo parar no Poder Judiciário, tais como questionamentos sobre “voto de qualidade”, julgamentos com “falta de paridade” em sua composição, atipicidade da infração como “falta grave” e dosimetria de penas aplicadas pelo colegiado.
2ª “fase” e a MPV 784
Dentre outras, a MPV 784 pretende consolidar a dinâmica do PAS no âmbito do SFN e do SPB por meio da (i) alteração do patamar máximo para fins de aplicação da pena de multa, que, por exemplo, no âmbito do BACEN é de R$ 250 mil reais, para os novos “tetos” de R$ 2 bilhões ou 0,5% da “receita de serviços e de produtos financeiros apurada no ano anterior ao da consumação da infração”, com a ressalva para infrações cambiais e de lavagem de dinheiro (ii) ampliação do rol de infrações puníveis, altera o conceito de “operações vedadas” e cria novos tipos administrativos para aquelas consideradas de natureza “graves” (iii) previsão para a cumulação da pena de “admoestação pública” com as demais já previstas no artigo 44 (revogado pela MPV 784), da Lei nº. 4.595, de 1964, para que seja possível a publicização do ato praticado objeto de punição.
Também merece destaque sobre a MPV 784 as duas novas formas alternativas de resolução de controvérsias no âmbito do PAS no SFN: (i) a primeira delas, o Termo de Compromisso no BACEN; e (ii) a segunda, o Acordo de Leniência para BACEN e CVM.
Atenção: a princípio, os novos procedimentos e/ou institutos previstos pela MPV 784 cujo condão seja o de beneficiar o administrado (player de mercado) – inclusive as formas alternativas de resolução de conflitos mencionadas acima – têm aplicação imediata. Por outro lado, as provisões que prejudiquem ou agravem a situação do administrado, somente serão válidas para atos cometidos após a edição desta Medida Provisória. De qualquer forma, a MPV 784 estabelece que o Conselho Monetário Nacional, o BACEN e a CVM editarão normas complementares para regulamentar os novos procedimentos e/ou institutos previstos na legislação proposta.
É importante relembrar que o Congresso poderá chancelar por inteiro o texto proposto pelo Governo, bem como alterá-lo. O que não afasta eventuais questionamentos sobre a constitucionalidade, a legalidade ou até mesmo a juridicidade de determinado dispositivo proposto e aprovado pelo Parlamento. Caso a legislação proposta deixe de ser apreciada no prazo Constitucional regulamentar, a MPV 784 poderá deixar de existir, assim como aconteceu recentemente com a MPV 703 (Acordos de Leniência).
Caso essa 2ª “fase” venha de fato a se tornar realidade, é possível afirmar que, após 53 anos da edição da Lei nº. 4.595, estar-se-á diante de novos cenários no que toca o direito administrativo punitivo no âmbito do SFN.