Yann Santos Teixeira

Maria Luiza Lovato Weber

Em 28 de abril de 2022, foi publicada, em edição extra do DOU, a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2022/Mpv/mpv1115.htm">MP 1115/22</a>, que aumentou as alíquotas da CSLL para bancos (de 20% para 21%) e para pessoas jurídicas de seguros privados, de capitalização e as referidas nos incisos II, III, IV, V, VI, VII, IX e X do § 1º do art. 1º da LC 105/01 (de 15% para 16%). A Medida Provisória ainda se encontra sob discussão no Legislativo, tendo, em 23 de junho, o presidente da Mesa do Congresso Nacional divulgado a prorrogação da MP até 7 de setembro de 2022 em razão do não encerramento de sua votação, a teor do art. 62, § 7º, da CF.
Nesse contexto, o presente artigo visa apresentar reflexões que, a nosso ver, são relevantes na discussão que envolve a rejeição ou respectiva conversão da MP em lei pelo Parlamento. Ou seja, desde já, se delimita o ambiente que as reflexões se direcionam, notadamente à arena deliberativa de elaboração de normas jurídicas aplicáveis, em princípio, à toda a sociedade.
A delimitação do ambiente é importante, pois a lógica discursiva de aplicação de normas jurídicas, que envolve a atuação do Judiciário, é distinta da discursividade que envolve a lógica de fundamentação para criação normativa no contexto legislativo.
No ambiente de fundamentação, há a criação de uma norma jurídica com escopo universalizante em arena livre para exposição de argumentos, não se presumindo procedimento cogente para limitação ou imposição de posicionamentos às partes que integram o processo (legislativo). Noutro plano, na arena de aplicação normativa, os agentes que integram o processo (judicial) partem de um conjunto de normas válidas para, considerando o caso concreto e a sujeição a procedimento onde se presume a utilização da força para impor decisões, aferir qual a norma adequada à solução da discussão<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
E por que voltar as reflexões ao referido ambiente e, mais importante, por que examinar uma MP que se direciona a instituições que, em regra, têm maior capacidade contributiva? A um, porque entendemos que o debate da MP 1115/22 não envolve apenas o “caso concreto” relativo ao aumento específico da CSLL, mas a um conjunto de atitudes legislativas. A dois, pois normas constitucionais não podem ser sopesadas a depender do grupo envolvido, de modo que imperioso suscitar reflexões quando defronte de situação em que argumentos pragmáticos ganham força persuasiva para se sobrepor à Constituição.
No tocante à tributação, a Constituição estabelece as hipóteses em que os entes federativos possuem poder de tributar. Nesse sentido, o pressuposto constitucional é de que inexiste poder geral de tributar por parte do Estado, havendo, noutro plano, situações estabelecidas pelo texto constitucional onde a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios poderão, respectivamente, exercer a sua competência tributária. Inclusive, ao estabelecer em seu art. 154, I, acerca da competência tributária residual da União, a Constituição foi clara ao dispor que existem situações alheias à tributação.
Desse modo, o sistema constitucional tributário brasileiro é caracterizado por uma rígida repartição de competências tributárias, que, em razão do regime federativo e republicano adotados em que cada ente detém responsabilidades (e.g., arts. 21, 25 e 30 da CF), cabe exclusivamente ao Poder Legislativo de cada uma das pessoas políticas (entes tributantes) instituir tributos.
A CSLL, por sua vez, tem assento nos arts. 146 e 195, I, da Constituição, de modo que configura contribuição de titularidade da União incidente sobre o lucro destinada ao financiamento da seguridade social, a qual configura “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Ilustrativo, nesse sentido, o posicionamento do STF<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> quando do julgamento da ADI 2.556. No caso, a corte consignou que as contribuições, por fugirem da força atrativa do pacto federativo — pois a União está desobrigada a partilhar o dinheiro recebido com os demais entes federados — têm de cumprir a destinação específica do produto arrecadado com o tributo, sob pena de inconstitucionalidade.
Ou seja, trata-se a CSLL de espécie de contribuição social, isto é, tributo cujo produto da arrecadação é destinado a fins constitucionais específicos, de modo que a vinculação de sua receita erige a sua validade.
Da referida característica, extrai nossa primeira reflexão, notadamente que a CSLL, ao contrário do que ocorre no <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/imposto-de-renda">imposto de renda</a> que igualmente tem o lucro como sua hipótese de incidência, pressupõe uma ligação coerente entre a sujeição tributária e a finalidade do tributo, de modo que a atuação estatal deve estar relacionada com o financiamento da seguridade social. No entanto, no caso da MP 1115/22, a sua respectiva exposição de motivos aponta que sua justificativa seria a “necessidade de aumento da arrecadação tributária para manutenção do equilíbrio orçamentário-financeiro da União”.
Ocorre que a CSLL não configura tributo que se volta para garantir o aumento da arrecadação tributária, pelo contrário, tem finalidade específica, porquanto destinada à seguridade social. Ainda, a título comparativo, observa-se que a justificativa é inclusive dissonante da apresentada anteriormente na MP 1034/21, que também promoveu aumento da CSLL para o mesmo grupo, mas teve como justificativa na exposição de motivos o aumento com gastos na saúde (que integra a seguridade social) decorrente da Covid-19. Além disso, conforme retratado pela imprensa<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, a real motivação da MP 1115/22 seria correspondente renúncia tributária em razão de parcelamento fiscal, o que, a despeito da importância, não se enquadra como gastos da seguridade social.
Da finalidade da MP 1115/22, também se deduz uma segunda reflexão, qual seja: a Constituição erigiu um Estado federal<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, de modo que não pode a União continuar minando, ano após ano, o princípio federativo por meio da concentração de esforços na obtenção de receitas tributárias com contribuições<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. Ora, considerando que as receitas tributárias decorrentes das referidas contribuições, ao contrário dos impostos (IPI, IR, ITR etc.), não são objeto de distribuição vertical com as demais entidades federativas, a arrecadação tributária federal concentrada nas contribuições ataca diretamente a capacidade dos estados e municípios cumprirem com suas responsabilidades constitucionais.
Assim, considerando que o Legislativo configura o Poder que, por excelência, tem condições de avaliar a necessidade e correspondência de inovações normativas com a Constituição, entende-se ser necessário que o Parlamento reflita acerca do papel das contribuições no sistema tributário e como a arrecadação tributária reflete no arranjo federativo, não podendo, a despeito de retóricas pragmáticas, afastarmos-nos do texto constitucional.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>Adota-se as teorias de Habermas e Günther, as quais apresentam que, por razões cognitivas, bem como de legitimidade, a lógica discursiva da aplicação das normas jurídicas é completamente diversa da criação das normas jurídicas. Cf.: TEIXEIRA, Yann Santos; OLIVEIRA, Paulo Henrique Blair de. O Supremo Tribunal Federal como Instituição Contramajoritária: uma análise do instituto da repercussão geral em matéria tributária. In: GASSEN, Valcir (Org.). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: diálogos sobre estado, constituição e tributação. 2 ed. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2016.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>Instituição que, tal como o Parlamento, também extrai consequências jurídicas da Carta Constitucional.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>GOVERNO edita MP que eleva CSLL dos bancos de 20% para 21%. Valor, 28 abr. 2022.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>Cf.: KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. São Paulo: 2009.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>Ver: DIAS, Fernando Álvares Correia. Desvinculação de receitas da União, ainda necessária? Brasília: Senado Federal, Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal, 2011.

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JOTA

Reflexões sobre o arranjo constitucional e a CSLL

MP 1115/22 e o Legislativo

União não pode seguir minando princípio federativo ao concentrar esforços na obtenção de receitas tributárias