Victor Taranto

O aproveitamento econômico de bens minerais em <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/terras%20ind%C3%ADgenas">terras indígenas</a> é um dos temas mais sensíveis da agenda nacional, mobilizando debates intensos nos planos político, jurídico e social e retornando ciclicamente ao centro das discussões públicas.
A Constituição, nos arts. 176, §1º, e 231, §3º, admite o aproveitamento de recursos minerais em terras indígenas, mas o condiciona à edição de legislação específica, à autorização do Congresso Nacional e à oitiva das comunidades afetadas, assegurando-lhes participação nos resultados da lavra. A interpretação conjunta desses dispositivos indica que o constituinte não proibiu a mineração nessas áreas, mas a submeteu a condicionantes institucionais e participativas cuja efetivação depende de regulamentação legislativa.
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Entretanto, decorridos quase 40 anos desde a promulgação da Carta de 1988, a regulamentação necessária jamais foi feita.
Foi essa lacuna normativa que voltou a tensionar o debate. Ao apreciar o Mandado de Injunção 7516, impetrado pela Patjamaaj, o ministro Flávio Dino, reconheceu a existência de omissão inconstitucional por parte do Congresso quanto à regulamentação da exploração mineral em terras indígenas.
A autora do MI representa um dos povos indígenas historicamente estabelecidos na Amazônia. A Terra Indígena Roosevelt, tradicionalmente ocupada pelos Cinta Larga, localiza-se na divisa entre MT e RO e integra o Parque Indígena Aripuanã. Trata-se de comunidade cuja organização social e subsistência estão vinculadas à integridade de seu território, hoje pressionado por atividades ilegais.
A associação sustenta que o MI foi manejado justamente para enfrentar a lacuna existente. Argumenta-se que a ausência de lei que regulamente o art. 231, §3º impede o exercício do direito das comunidades indígenas à participação nos resultados da exploração mineral e do aproveitamento de recursos em seus territórios. Embora o ordenamento reconheça tal prerrogativa, sua efetividade permaneceria inviabilizada enquanto não editada a lei que discipline as condições para o desenvolvimento dessas atividades.
A inicial também enfatiza efeitos concretos dessa omissão: enquanto propriedades rurais situadas no entorno das terras indígenas dispõem de acesso a crédito e financiamento para atividades produtivas, as comunidades indígenas permaneceriam privadas de instrumentos econômicos que lhes permitam desenvolver iniciativas sustentáveis e autônomas.
Sustenta-se ainda que a ausência de um regime jurídico claro teria criado um verdadeiro “vácuo normativo”, favorecendo a intensificação de conflitos e a expansão da exploração mineral ilegal na região, com a atuação de garimpos clandestinos e organizações criminosas.
Com base nessas premissas, a petição requereu cautelar para que o STF reconheça a mora legislativa e estabeleça parâmetros provisórios para atividades de pesquisa e lavra nas terras do povo Cinta Larga, sob supervisão federal e com consulta prévia às comunidades afetadas, até que o Congresso edite a legislação regulamentadora.
Em fevereiro, ao apreciar o pedido liminar, o ministro Dino reconheceu a omissão legislativa na regulamentação dos arts. 176, §1º, e 231, §3º, da Constituição. Diante disso, fixou prazo de 24 meses para que o Congresso edite a legislação necessária e, até lá, determinou a aplicação de um regime provisório destinado a suprir a lacuna normativa e viabilizar a participação dos povos indígenas nos resultados da exploração mineral em seus territórios<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a>.
Na decisão, o ministro destacou que a exploração mineral em terras indígenas já ocorre de forma disseminada, marcada pela ilegalidade, violência e ausência de controle ambiental. Nesse cenário, os benefícios econômicos são apropriados por terceiros, enquanto às comunidades indígenas restam apenas os ônus da atividade, como pobreza, exploração do trabalho e danos ambientais. A cautelar busca enfrentar essa distorção ao estabelecer parâmetros provisórios para a participação das comunidades indígenas em atividades econômicas em seus territórios, sem afastar a necessidade de autorização do Congresso, consulta prévia às comunidades afetadas e cumprimento das normas ambientais.
Entre as condicionantes fixadas na decisão estão a realização de consulta livre, prévia e informada às comunidades indígenas, a limitação da área eventualmente explorada a até 1% do território demarcado e o reconhecimento da preferência dos próprios indígenas na exploração dos recursos minerais presentes em seus territórios, incentivando-se a organização em cooperativas indígenas com apoio técnico e financeiro do poder público. Caso optem por não exercer diretamente esse direito de prioridade, mas autorizem a realização da atividade por terceiros, foi assegurado o direito a receber 50% do valor total da CFEM devida.
A solução adotada não é inédita na atuação recente do relator. Em decisão anterior no MI 7490, envolvendo comunidades indígenas afetadas por Belo Monte, o Min. Dino também reconheceu, em sede cautelar, a omissão legislativa quanto à regulamentação dos arts. 176, §1º, e 231 da Constituição e fixou prazo de 24 meses para que o Congresso editasse a legislação correspondente<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a>. A lógica adotada no MI 7516 segue linha semelhante: diante de uma omissão legislativa prolongada, o STF busca estabelecer parâmetros temporários que permitam a efetivação do direito constitucional até a regulamentação definitiva matéria.
Mas, afinal, o que decidiu o STF? A Corte não alterou o regime constitucional da mineração em terras indígenas nem autorizou genericamente essa atividade. Reconheceu, sim, que a prolongada ausência de regulamentação gerou insegurança jurídica e fixou parâmetros provisórios até que o Congresso discipline a matéria, reforçando a observância das normas ambientais e o protagonismo das comunidades indígenas nas decisões sobre seus territórios.
A decisão parte de um diagnóstico importante: a ausência de um marco regulatório claro não impediu a exploração mineral, mas contribuiu para que ela ocorresse à margem da legalidade. Em um ambiente sem regras definidas, operadores que atuam dentro de padrões institucionais de governança e controle ambiental tendem a se afastar, enquanto práticas clandestinas encontram terreno propício para se expandir.
Esse diagnóstico não se limita ao plano teórico. A história da região ocupada pelo povo Cinta Larga mostra como disputas ligadas à exploração ilegal podem gerar episódios de extrema violência. Um dos casos mais conhecidos é o Massacre do Paralelo 11 (1963), quando uma expedição armada ligada a interesses econômicos atacou comunidades Cinta Larga na região do Juruena. O episódio, investigado posteriormente e mencionado no relatório da Comissão da Verdade, integrou uma sequência de ataques que resultou em milhares de mortes desse povo indígena<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a>.
Décadas depois, a mesma região seguiria marcada por conflitos associados à exploração ilegal. Em 2004, a Terra Indígena Roosevelt foi palco de um episódio de extrema gravidade, quando 29 garimpeiros foram mortos em confrontos relacionados à extração ilegal de diamantes.
Embora não seja possível reduzir a complexidade desses eventos a uma única causa, eles ilustram de forma concreta os efeitos que um quadro prolongado de ausência institucional e indefinição normativa pode produzir. A persistência de um vácuo regulatório tende a favorecer a proliferação de atividades ilícitas e a ampliar o risco de conflitos violentos, evidenciando que a omissão legislativa não permanece restrita ao plano jurídico, mas projeta impactos diretos sobre a segurança territorial e a estabilidade social nas terras indígenas.
É nesse contexto que se insere a decisão do STF. Ao reconhecer a omissão legislativa e estabelecer parâmetros provisórios, a Corte busca enfrentar um cenário de ilegalidades e ausência de controle institucional. Ainda assim, ressalta que a mineração permanece condicionada ao cumprimento dos requisitos constitucionais e legais, incluindo a autorização das comunidades indígenas, o licenciamento e a fiscalização ambiental.
Assim, qualquer discussão sobre mineração em terras indígenas deve partir da centralidade dos próprios povos indígenas. Caso a atividade venha a ser regulamentada, sua implementação deve estar condicionada ao Consentimento Livre, Prévio e Informado das comunidades afetadas, consagrado pela Convenção nº 169 da OIT. O CLPI reconhece a autonomia e a autodeterminação desses povos, permitindo que cada comunidade defina seus próprios protocolos de consulta sobre iniciativas capazes de impactar seus territórios e modos de vida.
Ao mesmo tempo, é essencial separar o debate regulatório da realidade do garimpo ilegal. A exploração clandestina de minerais, em qualquer local, deve ser firmemente combatida pelo Estado, pois alimenta redes criminosas, intensifica conflitos territoriais e provoca graves danos sociais e ambientais, exigindo repressão e responsabilização.
Portanto, a construção de um marco regulatório pode reduzir a assimetria entre a ilegalidade e a atividade formal, oferecendo segurança jurídica para que empreendimentos minerários, quando autorizados pelas comunidades e observadas as exigências constitucionais e ambientais, sejam conduzidos dentro da legalidade e com responsabilidade socioambiental.
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A experiência das últimas décadas mostra que a ausência de regulamentação, muitas vezes apresentada como proteção, não foi capaz de resguardar essas comunidades. Ao contrário, o vazio normativo favoreceu a exploração ilegal e ampliou as ameaças aos povos indígenas, além de impedir o exercício de um direito previsto na Constituição: a participação nos benefícios do aproveitamento das riquezas de seus próprios territórios.
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<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> Após o voto do ministro Flávio Dino (relator) pelo referendo da medida cautelar nos termos em que deferida monocraticamente, acompanhado pelos ministros Dias Toffoli e André Mendonça, o processo foi destacado pelo ministro Edson Fachin (presidente). O ministro Gilmar Mendes antecipou voto no mesmo sentido. O caso aguarda apreciação pelo plenário.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[2]</a> Enquanto não suprida a lacuna normativa, foram estabelecidas regras provisórias para assegurar aos povos indígenas participação nos resultados da exploração de recursos naturais em seus territórios, determinando-se, no caso específico de Belo Monte, o repasse integral às comunidades indígenas do valor destinado à União a título de CFURH.
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> Sobre o Massacre do Paralelo 11, recomenda-se a leitura do livro When We Sold God’s Eye: Diamonds, Murder, and a Clash of Worlds in the Amazon. 2024, de Alex Cuadros.

Controlar para conservar: o papel do registro de escavadeiras e o enfrentamento da mineração ilegal

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JOTA

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