Tiago de Mattos Silva

Em seu excelente livro “Mountain Movers: mining, sustainability and the agents of change”<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">1</a>, Daniel Franks faz um sedutor relato histórico do processo de construção da sustentabilidade no setor mineral. Conclui o nono capítulo afirmando que, em razão das várias iniciativas globais para promoção da transparência na indústria extrativa, mais da metade das maiores empresas de mineração estará sujeita, em um curto prazo, a regras cada vez mais severas de divulgação de dados.
Não apenas de conhecimento técnico e resultados financeiros para atender a potenciais investidores do mercado financeiro, mas para compartilhar informações com a sociedade sobre todo o processo de obtenção de títulos/contratos e sobre o desenvolvimento de projetos minerários, bem como detalhes da repartição, com as comunidades afetadas, da riqueza produzida<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">2</a>.
Peter Cameron e Michael Stanley, em um dos estudos mais completos sobre política, Direito e governança aplicados ao setor mineral<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">3</a>, completam o raciocínio ao discorrerem sobre a necessidade de os Estados serem transparentes a respeito do processo de tomada de decisões envolvendo a gestão pública para aproveitamento dos recursos minerais. Caso contrário, afirmam os autores, haverá descrença, instabilidade, conflito e perda de investimentos.
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A onda de transparência no setor mineral é um ponto de não retorno. Em escala mundial, enumeram-se dezenas de normas e iniciativas de autorregulação que tratam do assunto. Desde a criação do Extractives Industries Transparency Initiative – EITI, passando pelas regras americanas (Dodd-Frank Wall Street Reform), europeias (EU Accounting and Transparency Directive) e canadenses (Canada’s Extractive Sector Transparency Measures Act), a indústria mineral vem passando por transformações relevantes que a colocam, cada vez mais, sob o escrutínio público. Não há dúvida de que essas obrigações terão papel relevante na reconstrução da imagem e da confiança na mineração, abaladas pelos recentes desastres com barragens.
O Brasil não está imune a esse processo. Pelo contrário. Várias iniciativas, algumas silenciosas, estão mudando a dinâmica da relação Estado-minerador-sociedade, especialmente no que concerne à transparência na tomada de decisões sobre o complexo processo de outorga de títulos minerários.
O ponto de partida, especialmente no setor mineral<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">4</a>, é a Lei 13.575/2017, que criou a Agência Nacional de Mineração – ANM.
À época da promulgação da lei, muito se discutiu sobre sua eficácia. Apesar das inovações de competência e estrutura organizacional, ainda reinava certo ceticismo na indústria, que acreditava que ANM seria apenas o DNPM com nova roupagem. Em que pese a permanência de deficiências graves, principalmente orçamentária e de falta de pessoal, essa expectativa pessimista tem dado lugar a um otimismo cauteloso, baseado em mudanças práticas relevantes.
O primeiro destaque é a instauração da Diretoria Colegiada, composta por cinco diretores. O que parece natural – e até óbvio – para outros setores regulados, é uma novidade na mineração. Até a criação da ANM, as decisões mais relevantes do então DNPM eram tomadas individualmente, por seu Diretor-Geral. Não bastasse, tais decisões tinham apenas seu extrato publicado no Diário Oficial da União, não sendo possível à população ter acesso a seus fundamentos. A dinâmica agora é outra. As reuniões da Diretoria Colegiada são abertas e pautadas com antecedência. As partes podem se manifestar durante o julgamento, e terceiros podem assistir aos debates. Algumas decisões já têm sido publicadas no site da Agência, com a indicação dos fundamentos utilizados. E há a promessa de gravação das sessões para posterior divulgação.
Outra medida tomada pela ANM foi a extinção da regra de sigilo dos processos minerários. Ainda que forçada a normatizar o assunto por obrigação judicial<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">5</a>, a primeira Resolução da Agência, em 2019 (Resolução nº 01/19), foi exatamente a que tornou os processos de outorga de títulos minerários públicos, fazendo do sigilo uma exceção aplicável em determinados casos e mediante solicitação do minerador. Até então vigorava a regra – a vigente há décadas e consolidada na Portaria nº 155/2016 do antigo DNPM – a de que somente o titular do processo e seu procurador<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote6sym" name="sdfootnote6anc">6</a> poderiam ter acesso ao conteúdo do processo.
Outro avanço relevante foi a implementação de consultas públicas prévias à edição de novas Resoluções. Em 2018 foram oito consultas; em 2019, quatro, até o momento. Os assuntos submetidos à participação de interessados envolveram o novo sistema de declaração de recursos e reservas minerais, a dinâmica da nova disponibilidade detalhando as chamadas públicas e leilões de áreas, a apuração e distribuição de cota-parte da CFEM aos Municípios afetados pela atividade mineral, além da relevantíssima norma sobre o descomissionamento das barragens de rejeito alteadas pelo método à montante e pelas regras adicionais de segurança.
<a name="__DdeLink__526_505329706"></a> No que concerne às barragens, é interessante registrar que a ANM publicou a Resolução nº 04/2019 em fevereiro de 2019, com eficácia imediata. Todavia, abriu prazo para consulta pública posterior, o que possibilitou a criação da Resolução nº 13/2019, que veio modificar parte substancial da norma anterior, especialmente em razão das 281 sugestões recebidas pela Agência.
Lembrando que várias dessas propostas foram apresentadas não só por escrito no sistema eletrônico da ANM, mas também em reuniões setoriais públicas e abertas, coordenadas pela Agência e pelo Ministério de Minas e Energia – MME e com a participação de várias instituições públicas e privadas. O gráfico abaixo consolida o número de contribuições e a taxa de acatamento pela Agência:
<a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2019/10/489f28a00032de22fa891c6096b9ae10.png"><img class="aligncenter wp-image-213564 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2019/10/489f28a00032de22fa891c6096b9ae10.png" alt="" width="456" height="203" /></a>
Fonte: <a href="http://www.anm.gov.br/assuntos/barragens/resultados-consulta-publica-resolucao-04-2019-para-criacao-da-resolucao-no-13-2019">http://www.anm.gov.br/assuntos/barragens/resultados-consulta-publica-resolucao-04-2019-para-criacao-da-resolucao-no-13-2019</a>
Ainda no assunto barragens, a ANM lançou, em 2017, o Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração – SIGMB, criado com o objetivo de gerenciar as barragens de mineração e permitir aos empreendedores a sua atualização permanente, com supervisão em tempo real pela Agência. O sistema foi originalmente concebido para orientar a relação ANM-minerador, todavia, já há planos em andamento para que o SIGBM se torne uma plataforma aberta e pública. Nesse caso, qualquer cidadão poderá navegar no sistema e se atualizar sobre todas as barragens de mineração do Brasil. Enquanto esse módulo ainda não está operando, a ANM disponibilizou o acesso preliminar a algumas informações, por meio de um link específico<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote7sym" name="sdfootnote7anc">7</a>.
Na linha de ampliação da transparência de dados e informações por meio eletrônico, a ANM disponibilizou um módulo público do Sistema Eletrônico de Informação – SEI, até recentemente restrito ao uso interno pelos servidores da Agência. Por meio desse módulo, já é possível consultar várias informações processuais, incluindo andamentos detalhados, cópia de peças, comprovações de despesas, pareceres jurídicos, minutas de Resoluções, dossiês de instrução de processos judiciais, entre outros.
<blockquote class="jota-article__eye">Saindo da esfera de regulação direta da ANM, duas novidades merecem destaque: as regras gerais da nova disponibilidade e a inclusão da mineração no Programa de Parceira de Investimento – PPI, do Governo Federal.</blockquote>
Em relação ao primeiro item, a mudança impacta as regras de competição para a escolha de novos titulares de áreas minerárias perdidas ou descartadas. A nova dinâmica transforma os clássicos processos de disponibilidade por melhor proposta técnica em disputas financeiras por melhor preço.
Até a publicação do Decreto nº 9.406/18 (novo Regulamento do Código de Mineração), as disputas por áreas eram reguladas, com base no permissivo dos arts. 26 e 32 do Código de Mineração, pela Portaria DNPM nº 155/2016. O procedimento se diferenciava na hipótese de a área estar sendo ofertada para atividades de pesquisa ou de lavra. Entretanto, em ambos os casos, o critério de julgamento envolvia a análise individual – e subjetiva – dos integrantes da Comissão de Disponibilidade, em decisões protegidas pelo sigilo do processo minerário.
Os arts. 45 e 46 do novo Regulamento inauguraram um novo formato de competição: as chamadas públicas e leilões eletrônicos, que permitirão à Agência escolher os titulares com base em um critério objetivo, sem margem para subjetivismos e com conhecimento público dos valores dos lances ganhadores.
Em paralelo, o Governo Federal incluiu projetos do setor mineral no Programa de Parceria de Investimento – PPI, criado pela Lei 13.334/2016. Tais projetos são detidos pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM, empresa pública vinculada ao Ministério de Minas e Energia. Por meio da licitação de áreas em Palmeirópolis/TO, Bom Jardim/GO, Candiota/RS, Miriri/PE e Rio Capim/PA, a CPRM divulgará dados de seu acervo técnico para, após um leilão com base na melhor proposta de royalties a serem pagos na fase de lavra, escolher empresas privadas para operarem os projetos.
<a name="_GoBack"></a> A iniciativa é relevante em termos de transparência e governança, já que a CPRM, ao longo de seus 50 anos, construiu um patrimônio mineral de 357<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote8sym" name="sdfootnote8anc">8</a> títulos minerários, com pouco ou quase nenhum retorno financeiro perceptível pela sociedade, tendo sua estrutura e orçamento público muitas vezes questionados pela indústria mineral e pelo próprio DNPM/ANM.
A inclusão de alguns desses projetos no PPI marca uma nova etapa da empresa, não só de divulgação qualificada das informações geológicas produzidas em sua história, mas do estabelecimento de parcerias com o setor privado, baseadas em critérios financeiros transparentes, permitindo à sociedade conhecer os valores que serão recebidos pelo Estado em contrapartida ao desenvolvimento de projetos até então desconhecidos da população.
<blockquote class="jota-article__eye">Feitas essas considerações, uma pergunta que não quer calar: o aumento da transparência é capaz de impulsionar, efetivamente, os investimentos em países mineradores?</blockquote>
O Banco Mundial acredita que sim. Em parceria com a Fundação BHP, criou o programa From Disclosure to Development (D2D), com o objetivo de usar as informações divulgadas na melhoria dos processos de governança da cadeia produtiva mineral, beneficiando vários grupos envolvidos na atividade. Em testes realizados no Peru, na Colômbia, na Mongólia e em Gana, os resultados foram positivos, havendo expectativa de aperfeiçoamento no curto prazo<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote9sym" name="sdfootnote9anc">9</a>.
Enquanto aguardamos os resultados dessa transformação, sugiro conferir a evolução do índice de governança na indústria extrativa de alguns países selecionados pelo Natural Resources Governance Institute<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote10sym" name="sdfootnote10anc">10</a>. Os próximos anos dirão se o Brasil terá condições de trilhar a mesma estrada virtuosa de Chile, Noruega, Alberta (Canadá) e Reino Unido, todos classificados no máximo grau de desempenho.
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<div id="sdfootnote1">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">1</a> FRANKS, Daniel. Mountain Movers: mining, sustainability and the agents of change. Routledge, 2015.
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<div id="sdfootnote2">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">2</a> A título de ilustração, sugere-se a leitura do relatório Taxes Paid, produzido pela Rio Tinto, disponível no endereço &lt; <a href="http://www.riotinto.com/investors/taxes-paid-22105.aspx">http://www.riotinto.com/investors/taxes-paid-22105.aspx</a> &gt;.
</div>
<div id="sdfootnote3">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">3</a> CAMERON, Peter D., and Michael C. Stanley. Oil, Gas and Mining: A Sourcebook for Understanding the Extractive Industries. World Bank, 2017.
</div>
<div id="sdfootnote4">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">4</a> Ainda que a Lei 12.527/2011, chamada Lei de Acesso à Informação, seja anterior à lei de criação da ANM, seus efeitos e alcance foram limitados na indústria mineral.
</div>
<div id="sdfootnote5">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">5</a> Decisão transitada em julgado proferida pela 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região nos autos do Processo nº 0145380-89.2017.4.02.5101 (2017.51.01.145380-0).
</div>
<div id="sdfootnote6">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote6anc" name="sdfootnote6sym">6</a> O superficiário da área em questão, bem como terceiros que comprovassem seu interesse e legitimidade, também poderiam ter acesso aos autos, após decisão do DNPM/ANM.
</div>
<div id="sdfootnote7">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote7anc" name="sdfootnote7sym">7</a> <a href="http://www.anm.gov.br/assuntos/barragens">http://www.anm.gov.br/assuntos/barragens</a>
</div>
<div id="sdfootnote8">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote8anc" name="sdfootnote8sym">8</a> Fonte: jazida.com
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<div id="sdfootnote9">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote9anc" name="sdfootnote9sym">9</a> Para uma visão sucinta do trabalho, sugere-se a leitura do material produzido pelo Banco Mundial para apresentação no EITI, em 2018: <a href="https://eiti.org/sites/default/files/documents/ifc_d2d-presentation.pdf">https://eiti.org/sites/default/files/documents/ifc_d2d-presentation.pdf</a>
</div>
<div id="sdfootnote10">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote10anc" name="sdfootnote10sym">10</a> <a href="https://resourcegovernanceindex.org/country-profiles">https://resourcegovernanceindex.org/country-profiles</a>
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JOTA

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