João Daniel de Carvalho

Thais de Castro Stoppe

O relatório encomendado pela U.S. Commodity Futures Trading Commission, órgão regulatório do sistema financeiro dos Estados Unidos, recentemente publicado<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> acerca do gerenciamento de riscos climáticos financeiros, abre suas conclusões com uma “recomendação fundamental”: o mercado financeiro estadunidense só será capaz de alocar recursos de maneira eficiente para a redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) se houver um mecanismo aplicável a toda a economia para precificação do carbono.
Se no âmbito federal estadunidense trata-se somente de recomendação (e talvez um sonho distante), o estabelecimento de mecanismos de precificação de carbono já é realidade no estado da Califórnia há muito tempo.
Em setembro de 2006, o governo da Califórnia aprovou uma lei que instituiu um programa estadual relacionado a mudanças do clima: a Assembly Bill 32 (AB32), conhecida como Global Warming Solutions Act. A norma inseriu nova seção ao Código de Saúde e Segurança da Califórnia, o qual já tratava de questões relacionadas à poluição atmosférica, mas não possuía previsão específica acerca dos gases causadores de efeito estufa.
Dentro desse contexto, a AB32 prevê algumas medidas para redução das emissões de gases de efeito estufa, incluindo a obrigação de empresas de setores específicos localizadas no estado de reportar suas emissões de GEE, e o estabelecimento de um limite estadual de emissões. Além disso, autoriza a agência estadual (California Air Resources Board - CARB) a editar regulamentações para atingir a meta de reduções. Dentre as regulamentações expedidas, foi instituído em 2013 um mercado de comércio de emissões.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
Os mercados de comércio de emissões (também conhecidos como cap-and-trade) são mecanismos econômicos de controle de emissões de GEE por meio do qual o governo estabelece um teto (cap), isto é, um limite máximo de emissões permitidas para um determinado setor econômico; distribui entre os atores econômicos permissões (allowances); e exige que os emissores apresentem uma permissão para cada unidade de gases de efeito estufa emitida.
Como a ideia geral é a de redução das emissões, o teto estabelecido deve ser mais restritivo que o cenário anterior, deixando aos regulados duas opções: criar estratégias para mitigação de emissões em seu processo produtivo (denominado insetting) ou comprar permissões daqueles que foram mais eficientes em sua mitigação. A teoria econômica diz que nesse contexto haverá a alocação mais eficiente de recursos para a redução das emissões de GEE.
No caso da Califórnia, o mercado de carbono é aplicável aos setores econômicos de geração de energia (incluindo a energia importada de outros locais), fontes industriais, distribuidores de petróleo e distribuidores de gás natural. As obrigações relacionadas se aplicam a fontes emissoras de mais de 25.000 toneladas anuais de CO2e.
Em relação a essas fontes emissoras, o CARB aloca as permissões com base em um sistema conhecido como benchmarking, que envolve um cálculo complexo com o objetivo de estabelecer as permissões a serem emitidas com base na média das emissões associadas a determinada atividade ou produto nas instalações mais eficientes. A alocação de permissões inicialmente é feita de forma gratuita e, com o tempo, há uma porcentagem crescente de alocações que devem ser adquiridas em leilão. Assim, há aumento do custo econômico das emissões e, portanto, um incentivo ainda maior para a sua redução.
Apesar de já haver amplos aprendizados resultantes das experiências de outros mercados, a Califórnia teve que tratar de duas características específicas às suas circunstâncias. Por um lado, tratando-se de um mercado subnacional, os reguladores californianos precisaram estabelecer normas com o objetivo de evitar tanto a fuga de investimentos para outros estados, como o “vazamento de carbono” (em inglês chamado de carbon leakage).
O vazamento de carbono ocorre quando, em decorrência de uma legislação mais restritiva em relação a emissões de GEE, em vez de se obter como resultado a redução de emissões pretendida, há mera transferência do local onde as emissões ocorrem. Soma-se a isso o fato de que parcela considerável da energia consumida na Califórnia é “importada” de outros estados da região.
Assim, um mercado que considere somente as emissões efetivamente ocorridas em território californiano não seria suficiente para alterar o impacto de carbono da economia deste estado. Em razão disso, o sistema de comércio de emissões da Califórnia estabelece normativas específicas com o objetivo de evitar o vazamento de carbono (por exemplo, setores econômicos com maior risco de “vazamento” recebem mais permissões de forma gratuita<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>).
Por outro lado, apesar de limitado às fronteiras do estado, o mercado da Califórnia também assume características transnacionais. Isso ocorre porque, desde a sua criação, o mercado de carbono californiano é conectado com outros mercados subnacionais, tendo surgido dentro do contexto da Western Climate Initiative (WCI), iniciativa de alguns estados do Canadá e dos Estados Unidos. Hoje há ligação direta com o mercado do Quebec, havendo livre negociação e total fungibilidade entre os créditos gerados nos dois locais.
É interessante notar que, não obstante a abrangência do mercado ser considerável - cobrindo aproximadamente 85% das emissões do estado - estudiosos apontam que esse mecanismo é, na verdade, marginal na obtenção de efetivos resultados de mitigação na Califórnia - contribuindo com menos de 20% das reduções<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
<blockquote class="jota-article__eye">Nesse sentido, torna-se importante ressaltar que muito embora o sistema de cap-and-trade seja uma das medidas de mitigação das mudanças climáticas com maior visibilidade, ela não pode ser dissociada de outras medidas.</blockquote>
Uma medida que pode ter bastante destaque - com especial relevância para a realidade brasileira - são os projetos geradores de créditos de carbono (os conhecidos e controversos offsets). Em tais sistemas, os offsets são definidos como os mecanismos de compensação para além das cadeias produtivas da empresa poluidora situada dentro do estado. Portanto, projetos que sequestram carbono podem gerar créditos que serão usados por quem possui obrigação de redução de emissões de GEE - como é o caso dos agentes regulados pelos mercados de comércio de emissões.
O mercado da Califórnia conta com um sistema de registro para esses “offsets” de carbono, denominado “Offset Project Registry”, onde o CARB aprova entidades terceirizadas que tem o papel de funcionar como operadoras desses registros, atuando como intermediárias e também certificadoras do projetos em seus estados de origem (esse mecanismo é válido somente para os estados americanos).
É importante ressaltar que os offsets só podem representar até 8% das estratégias de mitigação das empresas, o que, em tese, garante que a compensação não crie “um jogo de soma zero”, obrigando-as também a criar estratégias de insetting (a já mencionada internalização de mecanismos de mitigação nas cadeias de produção).
Contudo, em novembro de 2019 foi aprovado o Tropical Forest Standard (TFS), um padrão de boas práticas e certificação oferecido pelo CARB que chancela offsets criados fora dos EUA, em florestas com fitofisionomia tropical. Na prática, representa a possibilidade de offsets florestais brasileiros serem elegíveis a serem usados como créditos de carbono para compensação no sistema de cap-and-trade californiano.
Esses offsets se dariam por meio de projetos de REDD+, sigla idêntica na língua inglesa para “Redução de Emissão por Desmatamento e Degradação”, e que expressam a possibilidade de se contabilizar nos inventários de emissões, créditos provenientes de iniciativas que evitam a destruição de vegetação nativa. O tema vem sendo discutido pela comunidade internacional sob diferentes formatos desde o ano de 2003, na Conferência das Partes (COP-9) da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) da ONU, em Milão, e já passou por inúmeras alterações, com seus contornos finalmente definidos pelo Marco de Varsóvia para REDD+ (The Warsaw Framework for REDD+), dez anos depois, na COP-19.
No contexto californiano, para serem elegíveis ao TFS, os projetos de REDD+ precisam fazer parte em seus países de origem de um mercado regulado, também chamado de “Sistema de REDD+ Jurisdicional”. Atualmente, temos alguns estados brasileiros que buscam regulamentar sistemas jurisdicionais de REDD+. Em 2010, o Acre assinou um Memorando de Entendimentos com a Califórnia e o Estado de Chiapas, no México, com o intuito de estudar possibilidades de integração do pioneiro sistema jurisdicional de REDD+ que o estado acreano vem implementando e o sistema de cap-and-trade californiano, mas impasses legislativos e regulatórios deixaram alguns desenvolvimentos suspensos.
Fundamentalmente, as florestas são poderosas ferramentas de conservação ambiental e provedoras de incontáveis serviços ecossistêmicos; e, no contexto brasileiro, é um inescapável caminho na transição para uma economia de baixo carbono. Mais de dois terços das emissões brasileiras são consequência da agropecuária e mudança de uso da terra. Logo, nossos planos de mitigação precisam considerar esses setores, e potencialmente incentivos de práticas como o REDD+.
O Código Florestal Brasileiro (Lei Federal 12.651/2012) já representa um marco normativo importante nesse sentido, prescrevendo regras de proteção às reservas legais, áreas de preservação permanente e outras de uso restrito. É importante mencionar também a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação e a Lei da Mata Atlântica, outros dois importantes diplomas normativos de preservação florestal.
No mesmo sentido, a Contribuição Nacionalmente Determinada apresentada pelo Brasil à UNFCCC em 2015 elenca as medidas que o país pretendia adotar para contribuir com o objetivo de limitar o aquecimento global, dentre as quais até 2030 alcançar: o fortalecimento do cumprimento do Código Florestal, o fim do desmatamento ilegal, a compensação das emissões de gases de efeito de estufa provenientes da supressão legal da vegetação, a restauração de 12 milhões de hectares de florestas e a ampliação da escala de sistemas de manejo sustentável de florestas nativas.
Porém, há muito mais que pode ser feito ainda. Se houver os devidos esforços e assegurada a integridade ambiental, é possível criar condições para fomentar projetos de conservação florestal para além dos limites legais, de forma justa e equitativa, com adicionalidade e possibilidade de renda para todos os elos da cadeia produtiva que lidam com vegetação nativa nos biomas do país.
Um mercado de comércio de emissões no Brasil, ao contrário da Califórnia, poderia considerar a inclusão de setores como o agropecuário. O relatório de 2019<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> do Sistema de Estimativas de Emissões e Remoções de GEE (“SEEG”), uma iniciativa do Observatório do Clima, estima que 44% das emissões brasileiras são provenientes de mudanças de uso da terra, sobretudo do desmatamento na Amazônia e no Cerrado.
Se considerarmos ainda que nossa geração de energia e processos industriais representam 26% do total desse inventário, com inúmeras particularidades inerentes ao mosaico dessas emissões, torna-se evidente que o Brasil tem grandes desafios para criar um modelo de transição eficiente para uma economia de baixo carbono.
Inobstante tais fatores, a política de mitigação do Estado da Califórnia demonstra que o mercado de carbono não é uma bala de prata, no sentido de oferecer uma panacéia autorregulatória, que precifica de forma eficiente o carbono e cria mecanismos infalíveis de redução das emissões líquidas. Pelo contrário, a experiência californiana demonstra que somente um esforço multi-setorial, e especialmente o cruzamento de múltiplas políticas públicas, é o que apresenta reais possibilidades de se alcançar resultados satisfatórios.
A criação dos mercados de carbono é proposta como política incremental, compondo um modelo de transição capilarizado, em que o sistema de cap-and-trade, por exemplo, vai lentamente diminuindo o teto e a distribuição das permissões aos setores envolvidos. Isso produz resultados em conjunto com outras medidas regulatórias, como o investimento público em energias limpas e a instituição de padrões de emissão de GEE para a indústria automobilística. Essas ponderações certamente nos apresentam com um panorama favorável para que o Estado brasileiro possa desenvolver iniciativas similares, em âmbito nacional ou subnacional, a exemplo da própria Califórnia.
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***"<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/laclima" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Entendendo o Direito das Mudanças Climáticas</a>” é uma série de artigos quinzenais resultante de uma parceria entre o JOTA e a LACLIMA – Latin American Climate Lawyers Initiative for Mobilizing Action, a primeira rede de juristas de mudanças climáticas da América Latina. Os artigos são elaborados pelos membros e membras da LACLIMA no Brasil, com o objetivo de compartilhar conhecimento sobre o direito das mudanças climáticas em toda sua transversalidade com os diversos outros direitos, ciências e setores da economia.
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Episódio desta semana do ‘<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/sem-precedentes" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Sem Precedentes</a>‘, podcast sobre STF e Constituição, analisa a judicialização precoce da vacinação contra a Covid-19 no STF. Ouça:
https://youtu.be/DQSxD_nC9uc
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Conforme disponível em:: <a href="https://www.cftc.gov/sites/default/files/2020-09/9-9-20%20Report%20of%20the%20Subcommittee%20on%20Climate-Related%20Market%20Risk%20-%20Managing%20Climate%20Risk%20in%20the%20U.S.%20Financial%20System%20for%20posting.pdf">https://www.cftc.gov/sites/default/files/2020-09/9-9-20%20Report%20of%20the%20Subcommittee%20on%20Climate-Related%20Market%20Risk%20-%20Managing%20Climate%20Risk%20in%20the%20U.S.%20Financial%20System%20for%20posting.pdf</a>. Acesso em 01.10.2020.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Em setores especialmente sensíveis ao vazamento de carbono (por haver forte competição nas localidade vizinhas), as empresas podem ser “protegidas” de forma que não passe a ser mais vantajoso o deslocamento do setor para outros locais.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Cullenward, Danny. How California’s carbon market actually works. Bulletin of the Atomic Scientists
2014, Vol. 70(5) 35–44.  Disponível em: <a href="https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0096340214546834">https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0096340214546834</a>.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Conforme disponível em::
<a href="http://www.observatoriodoclima.eco.br/wp-content/uploads/2019/11/OC_SEEG_Relatorio_2019pdf.pdf">http://www.observatoriodoclima.eco.br/wp-content/uploads/2019/11/OC_SEEG_Relatorio_2019pdf.pdf</a>. Acesso em 01.10.2020.

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JOTA

As lições e a relevância da experiência californiana para o Brasil

Um breve panorama do mercado de carbono da Califórnia

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