João Pedro Quintanilha Rezende

A regra da anterioridade consiste em uma das principais garantias constitucionais detidas pelo contribuinte, a qual, como é cediço, lhe confere um prazo mínimo para que possa se planejar de forma adequada frente ao aumento de seus custos tributários a partir da instituição de novos tributos ou a majoração daqueles já existentes.
Em resumo, a Constituição garante ao contribuinte o prazo de noventa dias (ou de um ano, a depender do cenário) para que possa ajustar o seu planejamento financeiro a um novo cenário de tributação, tudo em homenagem aos princípios da segurança jurídica e da não-surpresa.
O racional que norteia tal regra é lógico: o contribuinte deposita sua confiança nos atos governamentais e, a partir deles, programa a sua rotina para que possa arcar com suas obrigações (financeiras, trabalhistas, fiscais, cíveis etc.). Com a alteração do cenário legislativo, é natural que o contribuinte demande tempo para adequar a sua rotina e, assim, seguir cumprindo tempestivamente com tais obrigações.
É por isso que, publicada lei responsável por majoração de carga tributária, ato que demanda aprovação pelas casas do Congresso Nacional e, consequentemente, o crivo dos representantes eleitos democraticamente pelo povo, surge a certeza entre os contribuintes de que estarão sujeitos a um novo ônus, o que lhes obrigará, dentro do prazo estabelecido pela Constituição, a adaptar seu orçamento e suas rotinas para os períodos subsequentes.
No entanto, comportamentos recentes adotados pelo Governo Federal diante da necessidade de incremento da arrecadação vêm indicando uma nova estratégia para que a nobre função da regra da anterioridade seja driblada (ou ao menos mitigada), qual seja, a utilização de medidas provisórias para majorar ou instituir tributos.
Em resumo, a estratégia é simples, porém muito eficaz. Sabedor de que a arrecadação apenas será incrementada após noventa dias da publicação da lei (o que, muitas vezes, demanda longas negociações entre as casas parlamentares), o governo federal se antecipa ao Poder Legislativo, institui a majoração / instituição de tributos por meio de medida provisória (a qual naturalmente estará sujeita à regra de anterioridade) para, quando da conversão de tal medida em lei pelo Congresso, já ter decorrido a noventena necessária à exigência tributária dos contribuintes afetados.
No entanto, a desnecessidade de observância à anterioridade após a conversão da medida provisória em lei vai contra toda a lógica que orienta o princípio em questão.
É que a majoração ou instituição de tributos provoca a necessidade de o contribuinte modificar todo o seu orçamento e, não raras vezes, sua rotina de apuração das obrigações tributárias, algo que lhe é obviamente muito custoso e que, por uma questão de lógica de mercado, deveria ser evitado ao máximo.
Com isso, tais alterações de planejamento não poderiam ser exigidas a partir de ato precário, transitório e dotado de pouquíssima representatividade política, como o é a medida provisória.
Sobre a precariedade e transitoriedade das medidas provisórias, é importante destacar que o próprio STF já se manifestou nesse sentido, quando, por exemplo, no julgamento da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5201269">ADI 5.709</a>, entendeu que “medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e precário”.
Assim, como a anterioridade visa a conferir um prazo razoável para que o contribuinte possa adaptar seu orçamento e suas rotinas, não parece lógico que uma medida provisória lhe obrigue a adotar comportamentos custosos para alteração de toda a sua operação, planejada a longo prazo.
Veja que não se pretende defender no presente texto que medidas provisórias não possam criar ou majorar tributos, o que, como se sabe, é autorizado pela Constituição, mas somente que tais atos não sejam suficientes para afastar a regra da anterioridade após a sua aprovação formal pelo Legislativo (o que substituirá a característica de precariedade por definitividade e representatividade).
Até mesmo porque, conforme definido no artigo 62, § 3º, da Constituição, o prazo ordinário de produção de efeitos de uma medida provisória é de apenas sessenta dias. Assim, como a anterioridade corresponde a uma postergação da vigência de uma norma em noventa dias, não haveria qualquer razoabilidade em se exigir que o contribuinte adeque toda a sua rotina financeira para se adaptar a norma que possivelmente perderá sua validade antes mesmo de entrar em vigor.
E mesmo que ocorra a prorrogação da validade da medida provisória para mais sessenta dias (conforme autorização constitucional), a nova carga tributária produziria efeitos durante apenas trinta dias, o que tampouco justifica que o contribuinte tenha que readequar todo o seu planejamento.
A título ilustrativo, pode-se destacar que o governo federal se utilizou de tal expediente algumas vezes nos últimos meses, com a edição da MP 1182/2023 (que majorou a carga tributária das empresas de apostas esportivas) e da MP 1152/2022 (que tratou sobre as novas regras de preços de transferência).
É por isso que, em nosso sentir, com a conversão da medida provisória em lei – ato definitivo e, consequentemente, dotado de maior confiabilidade –, deve ser inaugurado um novo marco para a contagem da anterioridade, uma vez que somente a partir de tal ato o contribuinte estará certo de que sua carga tributária será afetada a longo prazo.
Ou seja, em resumo, quando da edição de medidas provisórias responsáveis pela majoração de carga tributária, a anterioridade deverá ser observada em dois momentos: o primeiro, quando da publicação da própria medida provisória, em homenagem ao princípio da não surpresa, o segundo, quando da conversão da medida provisória em lei, em atenção ao princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança.
Do contrário, o contribuinte continuará a ter a sua rotina financeira totalmente afetada em razão de medidas provisórias que nem sempre são convertidas em lei e que, mesmo assim, o obrigam a realizar um desvio na rota do seu planejamento de longo prazo, já que a (futura e incerta) conversão da medida provisória em lei trará definitividade ao ato, o qual não estará mais sujeito à noventena.

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JOTA

Contribuinte não deveria ser obrigado a reformular seu planejamento de longo prazo em razão de medida transitória

Medida provisória não pode ser instrumento para mitigar anterioridade

Contribuinte não deveria ser obrigado a reformular seu planejamento de longo prazo em razão de medida provisória precária e transitória