Fabio Paes Maccacchero

O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) é tema de eterno debate entre integrantes da Administração Tributária Federal (auditores-fiscais e analistas-tributários da Receita Federal do Brasil (RFB) e procuradores da Fazenda Nacional), tributaristas e conselheiros representantes de contribuintes.
A principal polêmica gira em torno da busca pela imparcialidade do órgão: a forma de escolha e de remuneração dos representantes dos contribuintes garante a isenção destes nas votações? Os conselheiros representantes da Fazenda (auditores-fiscais, conforme artigo 6º, I, “b” da Lei nº 10.593, de 2002, com redação dada pela Lei nº 11.457, de 2007) atuam somente em busca de arrecadação?
A aprovação do Projeto de Lei nº 5.864, de 2016, que institui um bônus de eficiência – custeado pela arrecadação de multas – para os integrantes da Carreira Tributária e Aduaneira da RFB interferirá na imparcialidade dos membros do Fisco? O voto de qualidade, atribuído ao presidente de turma do CARF ou da Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) – sempre um Auditor-Fiscal da Receita Federal – afronta o sistema paritário?
Essas perguntas só poderão ser respondidas com isenção quando tivermos transparência tanto na atuação da Administração Tributária quanto na dos contribuintes e seus representantes. Em decorrência da Operação Zelotes, que apura um esquema de vendas de decisões do CARF para favorecer grandes empresas, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU) elaboraram auditoria conjunta para avaliar a integridade do Conselho. A auditoria resultou no Relatório nº 201504306, aprovado em 4 de maio de 2016 (disponível em <a href="http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/8181_%20Relat%C3%B3rio%20Auditoria%20Conjunta%20CARF.pdf">http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/8181_%20Relatório%20Auditoria%20Conjunta%20CARF.pdf</a>, acessado em 19/8/2016, 17h46), cujas principais constatações foram:
“Verificou-se que, dos 144 conselheiros atuantes no CARF, metade é de origem da Fazenda Nacional e a outra metade é indicada por confederações e centrais sindicais. A CGU entende que tal formato gera risco de conflito de interesse, considerando que o mandato do conselheiro tem duração de 2 anos, podendo ser estendido a um período máximo de 6 anos, sendo necessária a manifestação prévia de seu ente de origem, o que mantém o respectivo vínculo, para que o CARF aprove a extensão do mandato. Outro fato que chama a atenção é a restrição na representatividade dos contribuintes, uma vez que 81% das vagas destinam-se a 3 confederações (CNC, CNI e CNF) dentre o total de 10.
(...)
Verificou-se ausência de transparência no processo de seleção dos conselheiros dos contribuintes, quanto a não publicação dos currículos dos candidatos no sitio do Conselho, conforme disposto em seu Regimento Interno, comprometendo o princípio da transparência ativa disposto na Lei de Acesso à Informação (LAI). Além disso, verificaram-se deficiências no processo de responsabilização por infrações disciplinares e na gestão da ética, bem como ausência de canais de denúncia e ouvidoria, fragilizando o controle social.”
O relatório se refere à Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC), à Confederação Nacional das Instituições Financeiras (CNF) e à Confederação Nacional da Indústria (CNI), e as conclusões acima dispensam comentários. Os fatos investigados pelas operações Lava-Jato e Zelotes demonstram que a utilização de cargos públicos para interesses privados no Brasil compromete de tal maneira o funcionamento das instituições do Estado que, infelizmente, o voto de qualidade no CARF ainda é necessário.
Por outro lado, o Projeto de Lei nº 5.864, de 2016, que está sendo objeto de debate na Câmara dos Deputados, poderá provocar desconfiança dos contribuintes em relação à imparcialidade do CARF.
O PL pretende instituir, para auditores-fiscais e analistas-tributários, um Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, cujo valor global será definido pelo Índice de Eficiência Institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas, estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil (PL nº 5.846, de 2016, art. 7º, caput e §2º). Obviamente, entre esses índices estarão os de lançamento de crédito tributário e arrecadação.
Além disso, o artigo 7º, §4º, do PL nº 5.864, de 2016, determina que a base de cálculo do valor global do Bônus de Eficiência será composta pelo valor total da arrecadação de multas tributárias e aduaneiras incidentes sobre a receita de impostos, de taxas e de contribuições administrados pela Receita Federal, inclusive por descumprimento de obrigações acessórias. Ou seja, se aprovado o referido PL, um auto de infração mantido no CARF e pago terá influência direta na remuneração de auditores-fiscais e analistas-tributários.
Essa forma de remuneração traz ainda mais desconfiança para a relação entre Administração Tributária e sociedade. O exercício das atividades relacionadas ao Fisco é essencial ao Estado, indelegável e, acima de tudo, uma função social. A existência do Estado brasileiro – com as políticas de distribuição de renda e redução dos efeitos das desigualdades sociais, prestação dos serviços de saúde e educação, etc. – depende de um órgão arrecadador eficiente e justo. E uma Administração Tributária justa e eficiente não é aquela que mais arrecada, e sim a que aplica a lei tributária de acordo com os objetivos do Poder Legislativo que a elaborou. Afinal, vivemos em um Estado Democrático de Direito. Pelo menos em tese, pois os lobbies que atuam no Congresso Nacional distorcem a democracia, principalmente manipulando o sistema tributário nacional em favor de alguns poucos e em detrimento de muitos.
De qualquer modo, a natureza da função de administração e fiscalização de tributos é totalmente distinta de qualquer atividade privada, que tem objetivo de lucro e, no capitalismo, sua remuneração, em tese, é diretamente proporcional à produtividade, medida por índices e padrões supostamente objetivos.
Mas o exercício de uma função social não pode ser mensurado desta forma. Por exemplo, o trabalho da Receita Federal na Lava-Jato não pode ser avaliado pelo valor arrecadado relativo aos autos de infração pagos pelas empresas envolvidas na operação. E, de fato, operações de combate à corrupção provavelmente não envolverão valores tão altos de lançamento quanto as fiscalizações de planejamento tributário em imensas multinacionais.
Porém, o papel da Administração Tributária é muito maior do que o de apenas arrecadar. Os órgãos tributários também são responsáveis por criar no País um ambiente de negócios transparente e confiável. O que trará mais investimentos, maior produção de riqueza... e mais arrecadação. Por isso a Administração Tributária, ao qual o sigilo fiscal não é oponível, é estratégica no combate à corrupção, devendo atuar com transparência e ética em prol da sociedade. Nem sempre as ações mais relevantes para os brasileiros serão aquelas que tem maior potencial de arrecadação. E essas ações, que normalmente envolvem um trabalho complexo e longo, dificilmente tem seus benefícios mensurados por critérios objetivos de medição.
Por isso a remuneração dos integrantes do Fisco não deveria ser de forma alguma vinculada a índices de arrecadação ou de lançamento de crédito tributário. E muito menos ser financiada diretamente por multas arrecadadas. Isso só trará mais desconfiança dos contribuintes na atuação dos servidores da Administração Tributária, cuja importância da função pode ser mensurada pelo fato de constarem expressamente no artigo 37, incisos XVIII e XXII, da Constituição Federal.
Essa função relevante deve ser remunerada por meio de um subsídio condizente com a importância, a complexidade e o risco do exercício dessa atividade, assim como é feito com os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Advocacia Pública e com os Delegados de Polícia. Essa forma de remuneração possibilita uma atuação mais independente e em prol da sociedade, como todos queremos no CARF, na Administração Tributária e no serviço público brasileiro.
Mas por falar em CARF, em que outro lugar do mundo, além do Brasil, país famoso pela ingerência de interesses privados na Administração Pública, representantes dos contribuintes integram um órgão administrativo julgador de causas tributárias?
Se o Conselho fosse um caso de sucesso, certamente esse modelo já teria sido copiado ou adaptado por outra nação. E os países desenvolvidos conhecem bem o CARF: as empresas multinacionais sabem perfeitamente como funciona o longo processo administrativo tributário brasileiro e a morosa cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública. E se aproveitam disso para adiar por anos e anos o pagamento de tributos lançados de ofício. Afinal, sobre os tributos federais em atraso incidem juros simples, e as aplicações financeiras (incluindo os títulos do Tesouro Nacional) são remuneradas por juros compostos: postergar o pagamento por meio do contencioso (administrativo e judicial) tem sido um lucrativo negócio. E no meio dessa postergação há uma certeza quase absoluta da criação de um parcelamento especial camarada, obtido via lobby de financiadores de campanhas políticas.
E se a imparcialidade seria a razão de existir do CARF; e se tanto representantes da Fazenda Nacional quanto os dos contribuintes o atacam por ser parcial, para que esse órgão existe? A especialização técnica do CARF – outro argumento utilizado pelos contribuintes para sua manutenção – pode ser substituída pela criação de uma estrutura especializada na Justiça Federal (varas, seções, tribunais) para o julgamento de causas tributárias. Assim, para apreciar recursos da decisão das turmas da Delegacia da Receita Federal de Julgamento (Decreto nº 70.235, de 1972, art. 25, inciso I, alínea “a”) que fosse contrária aos contribuintes, poderia se criar o pleno da DRJ, que representaria a última instância do processo administrativo tributário federal, reduzindo o tempo do contencioso administrativo.
Nesse modelo proposto, a regra seria a de que, na hipótese de lançamento de ofício contestado na via judicial, o contribuinte só precisaria garantir o crédito tributário após o auto de infração ser mantido por decisão judicial de primeira instância. No entanto, para as situações previstas na Lei nº 8.397, de 6 de janeiro de 1992, a Fazenda Pública continuaria com a possibilidade de requerer, a qualquer tempo, medida cautelar fiscal.

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JOTA

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