Marcos Stefani

Rafael de Oliveira Costa

O Direito Processual Coletivo na contemporaneidade compreende os procedimentos administrativos investigatórios (como inquéritos civis, notícias de fato, dentre outros) não apenas como um encadeamento de atos, mas como ambientes regidos pela cooperação e pela boa-fé.
Todavia, é cada vez mais frequente o encaminhamento ao Ministério Público de dezenas, às vezes centenas, de representações solicitando “a instauração de investigação” desacompanhadas de novos elementos e após arquivamentos sucessivos.
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Trata-se de fenômeno que se convencionou chamar de “litigância administrativa predatória”, manifestada através do aporte massivo de representações destituídas de substrato fático e jurídico, que asfixiam a capacidade operativa das Promotorias de Justiça, consumindo tempo institucional e desviando a atenção de casos que merecem a adequada tutela coletiva.
Nesse contesto, o Ministério Público, enquanto instituição essencial à função jurisdicional do Estado, depara-se com o desafio de equilibrar o acesso democrático às suas instâncias com a necessidade de repelir provocações que visam apenas ao assoberbamento institucional. Não para o “fechamento de portas” ou para impedir o acesso ao Direito<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, mas como condição para a adequada tutela de direitos coletivos em sentido amplo.
<h2>Do direito de petição ao abuso do direito</h2>
O direito de petição consiste na possibilidade de pessoa (física ou jurídica, nacional ou estrangeira) invocar a atenção de autoridade pública em defesa de direito ou contra ilegalidade/abuso de poder. Está previsto no art. 5º, XXXIV, alínea “a”, da Constituição de 1988, ao dispor que “o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder”.
Contudo, nenhum direito é absoluto ou imune ao escrutínio da licitude de seu exercício.
Em verdade, não há tutela para o exercício abusivo do direito. A boa-fé e a finalidade social do ato delimitam a legitimidade do exercício, inclusive quando se trata de “peticionar”.
Sobre o tema, o Código Civil, ao tratar do abuso do direito (art. 187), estabelece que comete ato ilícito, por equiparação, quem excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim social e pela boa-fé.
No âmbito processual, o ato ilícito por abuso processual é caracterizado pelo abuso do direito de ação ou de defesa, capaz de gerar a reparação dos danos (inclusive morais). A título de exemplo, a sham litigation (“litigância simulada”) na jurisprudência da Suprema Corte norte-americana decorre de situação em que a parte ingressa com inúmeros processos infundados e repetitivos, sem amparo no direito de peticionar (California Motor Transport Co. vs. Trucking Unlimited, - 1972).
Essa chave interpretativa é essencial para compreender o que se denomina como “litigância administrativa predatória”: um padrão de provocações reiteradas, repetitivas, sem lastro fático, que não busca a tutela do interesse público, mas produz assoberbamento, desorganiza prioridades e, não raro, instrumentaliza a máquina institucional. Em outras palavras, são condutas ou medidas sem lastro, temerárias, artificiais, procrastinatórias, fraudulentas, configuradoras de assédio processual administrativo ou violadoras do dever de mitigação de prejuízos.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Assim, o protocolo deixa de ser voz e passa a ser “ruído administrativo”. O exercício do direito de petição deixa de ser um instrumento de controle social e inviabiliza a atuação célere em demandas legítimas da sociedade.
<h2>O custo invisível: eficiência institucional e proteção de direitos</h2>
A eficiência administrativa (art. 37, caput, da Constituição de 1988) não deve ser compreendida sob um viés meramente gerencial, mas como um princípio jurídico que viabiliza a concretização de direitos. Especificamente na atividade-fim do Ministério Público, a eficiência significa capacidade real de apurar, agir e transformar.
Cada procedimento impõe uma sequência de atos: registro, autuação, análises, expedientes, movimentações internas e conclusões. A multiplicação desse ciclo por meses - ou até mesmo anos - em procedimentos desprovidos de lastro probatório ou fundamento pode gerar custos sistêmicos elevados, comprometendo a tutela efetiva de direitos coletivos. Esses custos podem ser:
<ol>
<li>Custos Operacionais, que consistem em dispêndio de energia institucional em demandas infundadas, comprometendo a celeridade e a eficácia na tutela dos interesses coletivos;</li>
<li>Custos Reputacionais, tendo em vista a exposição de indivíduos a investigações temerárias, que ferem a dignidade da pessoa humana e podem levar ao constrangimento indevido do investigado.</li>
</ol>
Portanto, a análise responsável de pleitos não constitui cerceamento do direito de petição, mas, sim, um ato de responsabilidade democrática, que preserva a credibilidade do Parquet e resguarda a sociedade.
<h2>Inteligência institucional, governança investigatória e o CSMP</h2>
Se o fenômeno da litigância predatória é sistêmico, a resposta institucional deve abandonar o casuísmo e adotar uma perspectiva de inteligência organizacional. O Conselho Superior do Ministério Público deve atuar como órgão centralizador da governança investigatória, de modo a qualificar a resposta institucional. Assim, incumbe ao Conselho:
<ol>
<li>a) O mapeamento de padrões, com a identificação de reincidência, repetição, padronização textual, “serialização” de acusações e padronizações textuais que revelem estratégias de assoberbamento.</li>
<li>b) Elaboração de repositório de dados que auxilie os órgãos de execução na identificação imediata de pleitos que ostentem características de litigância administrativa predatória;</li>
<li>c) A elaboração de medidas orientativas que, respeitando a independência funcional, confiram racionalidade e unidade à atuação ministerial.</li>
</ol>
Em termos institucionais, a medida implica em atuação eficiente e estratégica, transformando a ausência de estrutura local em aprendizado organizacional.
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<h2>Dialética entre Acesso ao Direito e Abuso do Direito</h2>
A litigância administrativa predatória não se presume. Ela demanda uma identificação calcada em elementos empíricos e concretos e uma atuação institucional que observe os postulados da proporcionalidade e da transparência.
O objetivo não é o cerceamento da voz social, mas a implementação de medidas que impeçam a degradação da função investigativa em expedientes abusivos.
A prática institucional deve se valer de indicadores objetivos de predatividade. A identificação de tais condutas permite distinguir o noticiante legítimo do litigante temerário. Dentre os diversos indicadores, pode-se destacar:<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
<ol>
<li>A reiteração injustificada: a reprodução do mesmo relato fático, desprovida de elementos inovadores, em especial após sucessivos arquivamentos;</li>
<li>A identidade de conteúdo: a apresentação de representações múltiplas com teor idêntico ou meramente adaptado, sugerindo uma estratégia de saturação administrativa;</li>
<li>O vácuo narrativo: narrativas estritamente conjecturais, carentes de qualquer lastro probatório ou dados minimamente verificáveis;</li>
<li>O abuso do anonimato: o emprego do anonimato não como salvaguarda, mas como estratégia reiterada para dificultar a responsabilização do noticiante; e</li>
<li>A finalidade de constrangimento: a multiplicação de pedidos para instauração de investigações cujo escopo aparente é o constrangimento do investigado ou do agente público, em detrimento da tutela do interesse coletivo em sentido amplo.</li>
</ol>
A tutela efetiva pressupõe racionalidade, foco, método investigativo e fundamentação. A adoção de medidas que impeçam a degradação da função investigativa é, portanto, um ato de responsabilidade democrática.
Neste contexto, compete ao Conselho Superior do Ministério Público a função estratégica de contribuir para a qualificação dos fluxos de entrada, densificando os critérios e a priorização.
Além disso, Promotores de Justiça, Procuradores da República e Procuradores do Trabalho devem:
1) Promover a análise criteriosa de notícias de fato, representações e mecanismos de triagem processual administrativa, que permitam a identificação de padrões de comportamento indicativos de litigância administrativa predatória;
2) Realizar diligências preliminares, inclusive de ordem probatória, para averiguar a iniciativa, o interesse, a autenticidade da postulação e o padrão de comportamento em conformidade com a boa-fé objetiva;
3) Realizar a análise conjunta, sempre que possível, de procedimentos administrativos que guardem relação entre si, prevenindo o fracionamento injustificado;
4) Encaminhar notícia à autoridade competente (ex. Corregedoria ou OAB, conforme o caso) quando houver indícios de infração disciplinar/ética; e
5) De lege ferenda, aplicar multa por litigância de má-fé, a ser destinada aos cofres dos Estados ou da União, com o devido encaminhamento à Fazenda Pública para inscrição na dívida ativa, em caso de inadimplemento, em conformidade com o Código de Processo Civil (art. 15). Sobre o tema, o Regimento Interno do CNJ (Resolução n. 67/2009), em seu artigo 42, § 7º, dispõe expressamente: “O Plenário e o Relator poderão, de ofício ou a requerimento, condenar o litigante de má-fé a pagar multa fixada em até 10 (dez) vezes o valor do salário-mínimo, ficando a propositura de novo procedimento, recurso ou requerimento junto a este Conselho condicionada à comprovação do pagamento desse montante".
E mais: a atuação do CSMP deve visar o aprimoramento da gestão, evitando o “efeito inibidor” (chilling effect) que intimida o cidadão de boa-fé. Em outras palavras, a eficiência da Instituição é um recurso escasso que exige proteção jurídica. Ao estabelecer que nem todo protocolo perfaz justa causa e que nem toda repetição detém relevância jurídica, o Ministério Público não se torna inacessível; ao contrário, atua de forma racional e finalística, no cumprimento de sua função constitucional (art. 129, III).
<h2>Conclusão </h2>
A análise qualificada dos pedidos de instauração de procedimentos investigatórios, quando bem executada, fortalece o Ministério Público, reduz a exposição desnecessária de cidadãos e preserva o tempo investigativo para a tutela efetiva de direitos coletivos.
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O Ministério Público deve continuar sendo um lugar em que a sociedade pode “bater à porta”, uma Instituição de acesso ao Direito, mas tem o dever estabelecer que nem todo protocolo ostenta justa causa, nem toda repetição de pleitos tem relevância e nem todo pedido é interesse público.
Nesse liame, o CSMP exerce função estratégica, qualificando institucionalmente o modo como a instituição recebe e prioriza os pedidos de investigação para o que é essencial – e não se perca no excesso.
Um Ministério Público forte na tutela de direitos coletivos tem como condição sine qua non a prerrogativa de proteger a função investigativa contra o excesso e o abuso. A democracia funciona com responsabilidade.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> COSTA E SILVA, Paula. A Nova Face da Justiça. Os Meios Extrajudiciais de Resolução de Controvérsias. Lisboa: Coimbra Editora, 2009, p. 19-21.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Sobre o tema, o artigo 1º, parágrafo único, da Recomendação 159/24 – CNJ, dispõe que: “Para a caracterização do gênero “litigância abusiva”, devem ser consideradas como espécies as condutas ou demandas sem lastro, temerárias, artificiais, procrastinatórias, frívolas, fraudulentas, desnecessariamente fracionadas, configuradoras de assédio processual ou violadoras do dever de mitigação de prejuízos, entre outras, as quais, conforme sua extensão e impactos, podem constituir litigância predatória.”
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Sobre o tema, conferir a Recomendação nº 159/24 do CNJ.

Crédito: Freepik

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JOTA

Tutela da eficiência investigativa e Conselho Superior do Ministério Público

Litigância administrativa predatória

Litigância predatória impõe custos institucionais e exige governança investigatória para preservar a efetividade do MP