Opinião & Análise

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LINDB e sua regulamentação pelo decreto 9.830/19

Diplomas apresentam diferenças que podem ser problemáticas

Imagem: Pixabay

O decreto 9.830/19 foi editado para regulamentar os arts. 20 a 30 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que foram introduzidos pela lei 13.655/18 com o objetivo de conferir maior segurança jurídica e eficiência na criação e aplicação do direito público.

Como os novos artigos da LINDB não preveem a necessidade de regulamentação, o decreto foi recebido pela comunidade jurídica com surpresa. Parece desejável que as diferentes autoridades administrativas, controladoras e judiciais regulamentem a aplicação da LINDB em suas respectivas esferas de atuação. Mas haveria necessidade de uma “regulamentação geral” dos novos dispositivos?

A dúvida ganha relevância em vista de o decreto trazer “inovações” possivelmente conflitantes com os comandos da própria LINDB, o que torna necessário um olhar mais atento às disposições do decreto. É o que o presente artigo pretende fazer.

E quais são as principais diferenças entre a LINDB e o decreto?

Primeira diferença que merece destaque está nos artigos relativos ao uso de valores jurídicos abstratos. A LINDB prevê que “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão” (art. 20, caput). O decreto, por sua vez, dispõe que “a decisão que se basear exclusivamente em valores jurídicos abstratos observará (…) as consequências práticas da decisão” (art. 3º, caput).

A intenção dos dispositivos parece destoar logo no começo do texto: a LINDB inicia com uma negativa (“não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos…”), enquanto o decreto já começa autorizando decisões baseadas “exclusivamente em valores jurídicos abstratos”. As diferenças se acentuam: a LINDB prevê que a decisão deverá “considerar” suas consequências práticas, enquanto o decreto dispõe que a decisão as “observará”. Mas o que exatamente significa “observar” as consequências práticas da decisão? Apenas descrevê-las seria suficiente?

O decreto parece ter sido mais leniente com decisões pautadas em valores abstratos do que a LINDB, abrindo espaço que pode servir ao esvaziamento do ônus argumentativo imposto pela lei.

Outro ponto que chama atenção é o regime de invalidação de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativas. A LINDB prevê condicionamentos para a decisão de invalidação, “não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos” (art. 21, parágrafo único). O decreto, de modo diverso, prevê que a decisão que decretar a invalidação “buscará a mitigação dos ônus ou das perdas dos administrados ou da administração pública que sejam anormais ou excessivos” (art. 4º, § 5º).

Não impor ônus ou perdas anormais ou excessivos, e buscar mitigá-los, são posturas que não se confundem. No primeiro caso, como dispõe a LINDB, a imposição de tais ônus ou perdas simplesmente está fora do universo de possibilidades da decisão de invalidação. No segundo, conforme parece prever o decreto, a decisão de invalidação poderá impor ônus ou perdas anormais ou excessivos às partes atingidas, desde que a autoridade busque reduzir os impactos da decisão (e mesmo que não consiga efetivamente fazê-lo).

Como os dois comandos parecem inconciliáveis, é possível que o regime de invalidação previsto pelo decreto seja de todo incompatível com a LINDB.

Quanto à revisão da validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado, a LINDB dispõe ser “vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas” (art. 24, caput). O decreto repete a norma, prevendo ser “vedado declarar inválida situação plenamente constituída devido à mudança posterior de orientação geral” (art. 5º, § 1º). No entanto, ressalva que “o disposto no § 1º não exclui a possibilidade de suspensão de efeitos futuros de relação em curso” (§ 2º).

É curioso notar que o decreto, ao mesmo tempo que reconhece a impossibilidade de se invalidar situação plenamente constituída por conta de mudança posterior de orientação, introduz a possibilidade de suspensão dos efeitos futuros dessa relação. Mas qual seria o sentido da vedação à invalidação prevista na LINDB se for possível a suspensão de efeitos futuros da relação em curso?

Fica a sensação de que a “inovação” introduzida pelo decreto poderá representar, na prática, alternativa para contornar regra da LINDB.

Por fim, a LINDB prevê que a edição de atos normativos por autoridade administrativa “poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão” (art. 29, caput). O decreto, por sua vez, dispõe apenas que “a edição de atos normativos por autoridade administrativa poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico” (art. 18, caput), sem determinar que a consulta seja considerada na decisão sobre o ato normativo.

O decreto prevê ainda que “a autoridade decisora não será obrigada a comentar ou considerar individualmente as manifestações apresentadas e poderá agrupar manifestações por conexão e eliminar aquelas repetitivas ou de conteúdo não conexo ou irrelevante para a matéria em apreciação” (art. 18, § 3º).

É possível que o texto do decreto seja visto como um desestímulo à análise e consideração, pela administração, das contribuições obtidas em consultas públicas. Nesse sentido, o decreto parece “reforçar” o veto ao dispositivo da lei 13.655/18 que incluía o § 2º do art. 29 à LINDB, prevendo ser “obrigatória a publicação, preferencialmente por meio eletrônico, das contribuições e de sua análise, juntamente com a do ato normativo”.

Portanto, aqui também o decreto parece ter se distanciado do espírito da LINDB, possivelmente dando ensejo a uso menos efetivo das consultas públicas.

O decreto 9.830/19 apresenta diferenças com relação àquilo previsto na LINDB, suscitando dúvidas sobre a sua aplicação.

Ainda é cedo para se apontar os efeitos práticos dessas “inovações”. Mas é certo que, na interpretação do decreto, autoridades administrativas, controladoras e judiciais deverão estar atentas ao texto da própria LINDB, garantindo maior segurança jurídica ao direito público.


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