Opinião & Análise

Novo Governo

Limites jurisprudenciais à reforma da Previdência

Como o STF tem se comportado diante das alterações nos regimes previdenciários desde a Constituição de 1988

Vista noturna do Supremo Tribunal Federal em noite de lua cheia. Foto: Fellipe Sampaio /SCO/STF

No atual cenário de ampla discussão acerca das reformas que serão realizadas pelo novo governo, ganha especial destaque a tão falada Reforma da Previdência. Quer se dê andamento ao substitutivo da PEC n. 287/2016, quer ao novo projeto Armínio/Tafner ou ainda a um terceiro inédito, vale analisar como o Judiciário tem se posicionado frente às últimas alterações na Previdência Social. Afinal, embora possam ser identificadas lesões à Constituição nas propostas já feitas, a questão tem importância política ímpar e tudo indica que não encontrará resistência na Corte Suprema. Os limites jurisprudenciais às Reformas da Previdência são muito mais frouxos do que se poderia imaginar.

A primeira grande reforma na Constituição de 1988 no campo previdenciário veio com a Emenda Constitucional n. 20/1998, que afastou a natureza premial da aposentadoria e à vinculou à contraprestação de contribuições pelo período trabalhado: o modelo tornou-se contributivo. Em seguida, com a Emenda Constitucional 41/2003, a solidariedade foi agregada ao caráter contributivo do regime, no qual a contribuição paga por cada segurado sustenta todo o regime. A contrapartida, inclusive, passou a ser devida por aposentados e pensionistas.

Essa imposição de contribuição a inativos ensejou um dos julgamentos mais emblemáticos do STF. A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 3105 foi proposta no final de 2003 pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) e, em pouco mais de 3 (três) anos, foi apreciada pela Corte Suprema, que assentou o entendimento de que a exação tributária é possível, mas não pode haver diferença de bases de cálculo entre servidores públicos federais e dos demais entes federativos. Ou seja, foi permitida a mudança de paradigma e apenas houve oposição à diferenciação desarrazoada, contrária ao princípio da isonomia.

Pouco se fala da ADI n. 3104, proposta simultaneamente à ADI n. 3105 também pela CONAMP, na qual se questiona a alteração das regras de transição da Emenda Constitucional n. 20/1998 pela Emenda Constitucional n. 41/2003 para aqueles que ingressaram no serviço público até 16.12.1998. O artigo 2º da Emenda de 2003 alterou o valor do benefício garantido a esses servidores que, em princípio, corresponderia à totalidade da remuneração percebida, segundo redação originária do §3º do artigo 40 da Constituição, e passou a considerar a remuneração utilizada como base para as contribuições do servidor. Em síntese, afastou-se a integralidade antes garantida.

A ADI n. 3104 foi julgada improcedente por maioria. Prevaleceu o voto da ministra Carmen Lúcia, que aplicou ao caso o princípio do tempus regit actum. Segundo a Relatora, não haveria desobediência do Constituinte Reformador quando da alteração de critérios que ensejam o direito à aposentadoria por meio de nova elaboração constitucional àqueles que ainda não atenderam aos critérios da norma reformada. Haveria violação ao princípio do retrocesso social apenas se se fosse negado direito à aposentadoria. Os ministros Menezes Direito, Ricardo Lewandowski e Cezar Peluso igualmente votaram pela improcedência da ADI.

Abriu a divergência o ministro Carlos Britto ao defender a impossibilidade de retrocesso social. Segundo o magistrado, não seria nem razoável e nem proporcional admitir que os servidores públicos ingressassem por concurso no serviço público debaixo de determinadas regras assecuratórias previdenciárias, e ficassem à inteira disposição da entidade mantenedora do sistema previdenciário. Os ministros Marco Aurélio e Celso de Mello  também compuseram a minoria dissidente.

O ministro Gilmar Mendes, apesar de ter acompanhado a Relatora, ponderou que o modelo binário de expectativa de direito/direito adquirido seria pobre para analisar a alteração constitucional em comento. Necessário considerar critérios de justiça material, afinal, diferentes seriam as situações de servidores que estão a inaugurar sua vida funcional e daqueles em fim de carreira, prestes a cumprir seus últimos dias antes da inativação. É nesse cenário que se faz imprescindível regra de transição, justamente a que foi atingida com a Emenda Constitucional n. 41/2003, então questionada. Ao se alterar indefinidamente a norma transitória, o servidor estaria submetido a uma corrida de obstáculos com obstáculos móveis.

Após as Emendas Constitucionais n. 41/2003 e n. 47/2005, modificação mais relevante na Previdência veio com a Lei n. 13.135/2015, que modificou as formas de concessão e duração da pensão por morte, mesmo sob forte protesto da sociedade brasileira. Entre as diversas ADI`s propostas contra as alterações promovidas, ainda nenhuma foi analisada. Muitas dessas ações, inclusive, foram extintas por critérios formais, como ilegitimidade dos requerentes.

Percebe-se que a Corte não demonstra interesse em se imiscuir na Reforma. Por mais que o STF esteja cada vez mais politizado, cujas decisões estão marcadas por um ativismo judicial, há questões que a Corte simplesmente não interfere, principalmente quando o tema central envolve contas públicas. O conservadorismo se faz presente quando se trata de dinheiro público. Exemplos recentes são os julgamentos que afastaram a incorporação de quintos e décimos de 1998 a 2001 e o afastamento do reajuste de 13,23% previsto na Lei n. 10.697/2003.

Ainda que se vislumbre o desrespeito a garantias constitucionais com a reforma da previdência, não parece oportuno acreditar que o STF será o salvador da sociedade brasileira nesse caso. Os obstáculos da corrida pela aposentadoria que os trabalhadores têm que enfrentar serão cada vez mais altos e mais presentes nesse caminho.


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