Bernardo Fico

João Pedro Nazareth

Ao longo dos últimos anos tem se discutido a existência e recorrente incidência de fenômeno político-comercial denominado Efeito Bruxelas. Ele diz respeito à capacidade, exercida pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/uniao-europeia">União Europeia</a> (cuja sede é localizada em Bruxelas), de promover regulação global de setores econômicos mediante promulgação de normativas internas, cuja aplicação formal é restrita ao território de jurisdição da UE.
Em outras palavras, o Efeito Bruxelas se refere ao poder da UE de regulação global, de forma que o ambiente comercial e regulatório internacional passa a se ancorar nas normas provenientes da União. O efeito se verifica em <a href="https://scholarlycommons.law.northwestern.edu/nulr/vol107/iss1/1/">diversos setores econômicos</a> de abrangência global, incidindo em relação a normas atinentes à proteção ambiental e à regulação antitruste, entre variadas outras, apesar de sua notoriedade no <a href="https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/679/oj">setor digital</a>.
De uma perspectiva teórica, o Efeito Bruxelas possui cinco qualidades que condicionam sua ocorrência: dimensão do mercado, capacidade regulatória, severidade dos padrões regulatórios, objetos fixos e (in)divisibilidade. A dinâmica de tais grandezas forma cenário em que o porte do mercado consumidor exerce poder de atração sobre empresas, permitindo que jurisdições com vontade política de estabelecer regulações restritivas (caso tenham capacidade regulatória para tanto) condicionem a entrada nesse mercado, mediante normas que são inescapáveis às empresas devido ao tipo de objeto regulatório adotado (e.g. mercado consumidor) que tende a não permitir circunvenção da norma (inelasticidade do objeto) por parte dos entes regulados.
O fenômeno conta com duas formas de expressão, nomeadas de facto e de jure.
<blockquote class="jota-article__citation">O Efeito Bruxelas de jure diz respeito à convergência de regulações ao redor do globo àquelas previamente promulgadas na UE, quando agentes políticos locais emulam ou internalizam normativas europeias. Assim, o Efeito Bruxelas de jure gera, ao redor do globo, regulações semelhantes às da UE.</blockquote>
<blockquote class="jota-article__citation">O Efeito Bruxelas de facto, remete à reação dos entes regulados cujas atividades ultrapassam a circunscrição da UE e que optam por adequar suas operações a nível global à legislação europeia. Assim, ele não é condicionado à atuação legislativa de Estados.</blockquote>
Exemplo notório do Efeito Bruxelas ocorreu com a entrada em vigor do GDPR (2018) quando agentes de tratamento de dados pessoais promoveram alterações em suas práticas de proteção de dados para cumprir com a regulação da UE.
Nesse contexto, diversas empresas fizeram adequações de abrangência global, inclusive <a href="https://about.fb.com/news/2018/04/hard-questions-protecting-peoples-information/">declarando</a> explicitamente que aplicariam configurações de privacidade lastreadas no GDPR a todos os seus usuários independentemente de território, expandindo a legislação europeia a indivíduos ao redor do globo. Nesse cenário, tem-se sugerido que regulações provenientes da União Europeia, em especial aquelas que dizem respeito ao setor digital, necessariamente serão incorporadas em outras jurisdições, inclusive no Brasil –  quer pela modalidade de jure como ocorreu com a aprovação da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/l13709.htm">LGPD</a>, quer na modalidade de facto, por meio da mudança de comportamento dos agentes privados como resposta à regulação europeia (GDPR).
No entanto, tal previsão não tem se concretizado em relação ao <a href="https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/1925/oj">Digital Markets Act</a> (DMA) europeu. Em 06 de setembro de 2023 a Comissão Europeia <a href="https://digital-markets-act.ec.europa.eu/gatekeepers_en">classificou</a> vinte e dois serviços ofertados por seis empresas, as quais foram denominadas gatekeepers. O DMA impõe sobre tais gatekeepers obrigações adicionais de diversas categorias, incluindo portabilidade de dados, não-discriminação, fornecimento conjunto de serviços e deveres de fornecimento de relatórios periódicos as quais têm como propósito regulatório declarado pela norma a garantia da “disputabilidade e [d]a equidade dos mercados no setor digital” (artigo 1º).
Fosse concretizado o Efeito Bruxelas de facto, a expectativa seria ver as companhias classificadas como gatekeepers no DMA transpor essas obrigações para sua prática global. Não é isso, contudo, o que se tem observado. Traço adicional necessário para que o Efeito Bruxelas seja configurado na sua modalidade de facto é a capacidade que o ente regulado tem (ou deixa de ter) de dividir suas operações a nível mundial. Há, assim, dois cenários-base possíveis: 1) Indivisibilidade das atividades, caracterizada pela incapacidade de segmentação das atividades por motivos legais ou técnicos, caso no qual o Efeito de facto tende a ocorrer. 2) Divisibilidade das atividades acompanhada de fatores que incentivam (ou não) a segmentação, como complexidade técnica, custos, etc., caso no qual a ocorrência do Efeito de facto se torna uma questão valorativa – se ‘vale (ou não) a pena’ a divisão das atividades globais.
Em razão das imposições do DMA, todos os gatekeepers (<a href="https://www.aboutamazon.eu/news/policy/amazon-and-the-digital-markets-act">Amazon</a>, <a href="https://www.apple.com/legal/dma/dma-ncs.pdf">Apple</a>, <a href="https://blog.google/around-the-globe/google-europe/complying-with-the-digital-markets-act/">Google</a>, <a href="https://about.fb.com/news/2024/01/offering-people-more-choice-on-how-they-can-use-our-services-in-the-eu/">Meta</a>, <a href="https://blogs.microsoft.com/eupolicy/2024/03/07/microsoft-dma-compliance-windows-linkedin/">Microsoft</a> e <a href="https://newsroom.tiktok.com/en-eu/tiktoks-compliance-with-the-dma">TikTok</a>) publicaram relatórios de cumprimento às disposições da norma fazendo menção expressa à exclusividade de aplicação dessas práticas à jurisdição da União Europeia. Apesar dessa mudança imposta pelo DMA, todos os agentes optaram por separar o mercado europeu dos demais. Ou seja, todas as companhias que poderiam haver optado por transpor as regras do DMA para suas atividades globais decidiram por não o fazer, limitando as alterações regulatórias impostas à UE e deixando, portanto, de propagar o Efeito Bruxelas de facto.
Portanto, contrariamente ao que muito vinha sido aventado sobre uma relação quasi determinista da regulação europeia sobre a atuação de agentes econômicos em outras jurisdições como a brasileira, deve-se reconhecer que o Efeito Bruxelas de facto do DMA não tem se configurado. Essa não observância do Efeito de facto é acompanhada também por críticas ao modelo regulatório que, na perspectiva de jure, tem surgido no Brasil.
No Brasil encontra-se em trâmite o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2337417">PL 2768/2022</a>, cujas justificativas demonstram explicitamente sua <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2214237&amp;filename=Tramitacao-PL%202768/2022">inspiração</a> no DMA ao afirmar-se que “cabe introduzir uma regulação na linha da Comissão Européia [sic]”. Durante a tramitação e discussão acerca de projetos de lei, é imprescindível que sejam avaliados os efeitos que a norma proposta, caso efetivamente incorporada, exercerá sobre o os agentes regulados, em avaliação prospectiva da forma pela qual tal proposta moldará o comportamento dos atores relevantes no respectivo setor (análise de impacto regulatório).
Portanto, antes que se pule à conclusão de que se deve seguir determinado modelo regulatório – e antes de declarar a ocorrência do Efeito Bruxelas de jure no país  – é prudente a promoção de debates compreensivos acerca da conveniência de emulação das disposições do Digital Markets Act no Brasil à luz não somente das obrigações instituídas pela norma, mas dos efeitos práticos previstos com sua aplicação, e da tradição antitruste nacional que não raro diverge dos posicionamentos de autoridades europeias análogas.

uniao europeia

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JOTA

É prudente debater a conveniência de emulação das disposições do DMA no Brasil

Limites do Efeito Bruxelas no Digital Markets Act europeu

Efeito Bruxelas trata da capacidade de promover regulação global de setores econômicos pela União Europeia