Marcio Valadares

Paulo Portuguez

Em 2017, as regras sobre processos administrativos sancionadores instaurados pelo Banco Central do Brasil (BCB) sofreram mudanças drásticas. Quase dois anos após a entrada em vigor da Lei nº 13.506, de 13 de novembro daquele ano, e seus regulamentos, boa parte das dúvidas por eles inicialmente despertadas foi esclarecida. Por outro lado, como seria de esperar após uma reforma profunda, ajustes finos na interpretação das novas normas ainda devem ser feitos nos próximos tempos.
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Um dos pontos a merecer atenção do BCB diz respeito à relação entre as multas aplicadas a entidades supervisionadas e seus respectivos administradores, diretores e membros de conselhos pela prática das mesmas infrações. Questões relevantes acerca desse tema precisam ser esclarecidas: deve haver alguma associação entre as penalidades pecuniárias impostas a pessoas jurídicas e seus respectivos dirigentes<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">1</a>? Se houver, a multa aplicada às pessoas jurídicas deve ser maior, menor ou igual à imposta a pessoas naturais?
No regime anterior ao da Lei nº 13.506, de 2017, a jurisprudência administrativa oferecia um padrão claro em resposta a essas perguntas. Quando eram considerados responsáveis pelo cometimento das mesmas condutas irregulares, os administradores eram punidos com multas menores do que as impostas às entidades a que estivessem vinculados. Por exemplo, em condenações pela prática de infrações em matéria de prevenção à lavagem de dinheiro – como a não adoção de medidas adequadas de identificação de clientes e de políticas, procedimentos e controles internos, ou a não comunicação de operações suspeitas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) –, a jurisprudência administrativa seguia um padrão claro: pessoas jurídicas e dirigentes recebiam penalidades de, respectivamente, até 10% e 1% do valor das operações consideradas irregulares<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">2</a>. Na maioria dos casos, a penalidade aplicada à pessoa natural era 10 vezes menor do que aquela imposta à pessoa jurídica. A situação era semelhante em condenações por infrações de outras espécies<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">3</a>.
Ao regulamentar a referida Lei, o BCB cristalizou a orientação que havia sido firmada em decisões de processos administrativos. Do plano mais abstrato para o concreto, a Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, estabeleceu que o processo administrativo sancionador deve obedecer aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (art. 2º); que a capacidade econômica do infrator deve pautar a aplicação das penalidades de multa (art. 50); e que as penas-base de multa devem ser ponderadas por fatores pré-definidos, constantes do Anexo I da própria Circular, de acordo com os quais as penas-base de multas a pessoas naturais serão no mínimo três e no máximo vinte vezes inferiores àquelas cominadas às pessoas jurídicas para que trabalham, a depender da espécie de instituição de que se trate.
Infere-se daí que, ausentes circunstâncias atenuantes e agravantes e causa de aumento, a penalidade pecuniária imposta a dirigentes será sempre menor do que a das instituições a que prestem serviços.
Apesar disso, em pelo menos três casos julgados recentemente, dirigentes de instituições financeiras receberam, em primeira instância, penalidades pecuniárias maiores do que as das entidades que dirigiam<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">4</a>. Decisões como essas parecem ter decorrido de uma incoerência interna ainda não percebida na Circular nº 3.857, de 2017. A incongruência a ser resolvida decorre, precisamente, do art. 59 daquele ato normativo.
Esse dispositivo estabelece limite máximo para a soma das penalidades de multa aplicadas a cada infrator em um único processo administrativo sancionador. Para as pessoas jurídicas supervisionadas pelo BCB, o teto a que se refere o inciso I do art. 59<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">5</a> é o maior valor entre os seguintes: (i) 25% do capital social; (ii) 50% do capital mínimo exigido; e (iii) 25% do patrimônio líquido.
Já para as pessoas naturais que atuem como administradores, membros de diretoria, conselhos de administração ou fiscal, e outros órgãos estatutários ou contratuais de entidade supervisionada, o valor total das penalidades de multa impostas em um mesmo processo está limitado pelo inciso III do art. 59<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote6sym" name="sdfootnote6anc">6</a> a R$ 5 milhões.
Como os critérios de apuração do limite para multas impostas a pessoas jurídicas e naturais são dissociados, é possível que da sua aplicação derivem penalidades pecuniárias mais altas para pessoas naturais do que para pessoas jurídicas. O risco de um resultado como esse é especialmente grave quando se trata de pessoas jurídicas de porte relativamente pequeno, como corretoras de câmbio, corretoras e distribuidoras de títulos e valores mobiliários, cooperativas de crédito, sociedades de crédito, financiamento e investimento, administradoras de consórcio, cujos capitais sociais, capitais mínimos, e patrimônios líquidos são baixos quando considerada a baliza máxima de R$ 5 milhões vigente para as multas aplicadas a seus dirigentes.
Um desfecho como esse subverte a lógica que orienta a legislação em vigor, manifestada em diversas regras e, especialmente, na que prevê a calibragem das penas-base de multa pelos fatores de ponderação constantes do Anexo I da Circular BCB nº 3.857, de 2017.
Ao anunciar os propósitos da reforma das regras sobre processos administrativos sancionadores na esfera do BCB e da Comissão de Valores Mobiliários, o Voto 247/2017-BCB, de 14 de novembro de 2017 – considerado a Exposição de Motivos das Circulares BCB nº 3.857 e nº 3.858, ambas daquela mesma data – esclareceu que tanto a definição de fatores de ponderação para cálculo das penas-base quanto o estabelecimento de limites para o valor máximo da soma das penalidades de multa aplicadas em um único processo administrativo sancionador tinham as mesmas intenções.
Ao tratar do primeiro tópico, o BCB destacou a sua importância para que se pudesse “calibrar com mais precisão o valor da multa aplicada, considerando a função educativa e dissuasiva da multa. Ou seja: tratamento igual para os iguais; e desigual para os desiguais”<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote7sym" name="sdfootnote7anc">7</a>. Lembre-se que, ao se aplicarem os fatores de ponderação previstos na Circular BCB nº 3.857, de 2017, as penas-base das pessoas naturais serão sempre menores do que as das pessoas jurídicas a que estão vinculados.
Quanto aos limites para o valor máximo da soma das penalidades de multa aplicadas em um único processo administrativo, o mesmo Voto 247/2017-BCB apontou que seus objetivos também estavam relacionados a “assegurar que a pena, ao final, não exceda o valor necessário para garantir que seja educativa e dissuasiva, mas sem comprometer (...) a capacidade econômica das pessoas físicas e jurídicas envolvidas”.
Como se vê, embora sejam semelhantes, senão idênticos, os propósitos da definição de fatores de ponderação para penas-base e da limitação do valor máximo da soma das penalidades, a aplicação de um e de outro pode gerar resultados diametralmente opostos. No primeiro caso, multa menor para pessoas naturais. No segundo, multa menor para pessoas jurídicas.
Parece-nos que esse fato deve ser examinado pelo BCB e pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. O problema apontado pode ser resolvido caso o art. 59, inciso III, da Circular BCB nº 3.857, de 2017, seja interpretado no sentido de que, em qualquer caso, além do limite de R$ 5 milhões, deve ser observada a proporção verificada entre o valor das multas de pessoa jurídica e pessoa natural antes da aplicação do limite estabelecido no inciso I daquele mesmo artigo. Assim, se, antes da aplicação do art. 59, a multa aplicada a uma pessoa jurídica é três vezes maior do que a imposta ao seu diretor, a mesma proporção deverá ser mantida após a incidência dos incisos I e III do art. 59, a fim de se evitar que sua aplicação implique resultado prático contrário aos propósitos que nortearam a sua edição.
Essa solução atende ao princípio da proporcionalidade e à necessidade de observância da capacidade econômica das pessoas supervisionadas, além de não obstar a individualização de penalidades decorrente de eventuais circunstâncias atenuantes, agravantes ou causa de aumento. Preserva, assim, a coerência entre o art. 59 da Circular BCB nº 3.857, de 2017, o restante das normas que disciplinam os processos administrativos sancionadores na esfera de atuação do BCB.
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<a class="sdfootnotesym" style="font-family: inherit; font-style: inherit; font-variant-ligatures: inherit; font-variant-caps: inherit;" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">1 </a>Neste artigo, usamos os termos “dirigentes” e “administradores” em sentido amplo, para fazer referência a diretores e membros de conselhos, indistintamente.
<div id="sdfootnote2">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">2 </a>A título ilustrativo, destacam-se as decisões proferidas pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) nos Recursos nº 14450 (Acórdão nº 360/2016), nº 14382 (Acórdão nº 63/2017) e nº 13779 (Acórdão nº 92/2016).
</div>
<div id="sdfootnote3">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">3 </a>Como as relacionadas a matérias prudenciais. V., por exemplo, as decisões do CRSFN nos Recursos nº 14205 (Acórdão nº 210/2017) e no Processo 10372.000717/2016-52 (Acórdão nº 138/2017).
</div>
<div id="sdfootnote4">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">4 </a>Informação extraída dos resumos de decisões disponibilizados no Diário Eletrônico divulgado pelo Banco Central em seu site: https://www.bcb.gov.br/estabilidadefinanceira/diarioeletronico. 
</div>
<div id="sdfootnote5">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">5 </a>Cujo texto é repetido no art. 9º, inciso I, da Circular BCB nº 3.858, de 14 de novembro de 2017.
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<div id="sdfootnote6">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote6anc" name="sdfootnote6sym">6 </a>Cujo texto é repetido no art. 9º, inciso II, da Circular BCB nº 3.858, de 2017.
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<div id="sdfootnote7">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote7anc" name="sdfootnote7sym">7 </a>Disponível em: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadVoto.asp?arquivo=/Votos/BCB/2017247/Voto_2472017_BCB.pdf. Acesso em: 6 ago. 2019. Confira-se especialmente o parágrafo 17.
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JOTA

Administradores, diretores e conselheiros podem receber multas maiores do que as aplicadas à pessoa jurídica?

Limites das penalidades impostas pelo Banco Central

Administradores, diretores e conselheiros podem receber multas maiores do que as aplicadas à pessoa jurídica?