Opinião & Análise

Pandemia

Limites ao Judiciário no combate à Covid-19

Qual a legitimidade das instituições judiciais para arrecadar e alocar recursos públicos?

Imagem: Pixabay

Artigo publicado na Folha de São Paulo, em 5 de abril, informou, em tom celebrativo, que magistrados de todo o país estão assinando sentenças que destinam recursos, equipamentos, estrutura e flexibilizam normas para ajudar no combate à pandemia do novo coronavírus no Brasil.

São decisões que encaminham verbas de punições processuais para hospitais em específico, dão autorizações para a fabricação de certos produtos para a prevenção da doença e até concedem espaços para serem transformados em centros de tratamento contra a Covid-19[1].

Em sequência, no dia 8 de abril, o Estadão noticiou que ao menos seis decisões judiciais destinaram para a saúde cerca de R$ 2,5 bilhões nas últimas duas semanas, dinheiro proveniente de acordos em operações de combate à corrupção. Decisão da Justiça Federal de Brasília, posteriormente reformada, pretendia destinar R$ 3 bilhões do fundo eleitoral e partidário ao combate à Covid-19, ou para amenizar suas consequências econômicas[2].

Em tempos de pandemia, nos quais é exigida a rápida ação e mobilização de todos, uma leitura apressada pode nos levar a achar que a atuação do Judiciário é parte de uma virtuosa “onda solidária”, em que cada instituição, dentro de suas atribuições, exerce seu papel de forma a contribuir para minimizar os impactos da crise. Afinal, quem seria contra, neste momento, a aquisição de equipamentos, insumos e materiais de proteção para os profissionais de saúde que atuam na linha de frente contra o vírus?

A virtuosidade na ação de juízes e promotores, contudo, é parte de uma distorção de papéis, anterior à Covid-19, e pode ter como resultados não o fortalecimento, mas o enfraquecimento da capacidade estatal de gerir com eficácia, eficiência e efetividade a crise sanitária, justamente no momento em que tais atributos são mais exigidos da política pública.

É reiterada a prática de destinação judicial discricionária, a pedido do MP ou não, de recursos provenientes de penas alternativas, pecuniárias, transação penal e suspensão condicional do processo, acordos de delação, indenizações ambientais etc., tendo se tornado ainda mais corriqueira desde a agenda de combate à corrupção.

Seu ápice foi a proposta de criação de uma fundação de combate à corrupção, no contexto da Operação Lava Jato, cujos valores arrecadados seriam gerenciados pelo Ministério Público Federal do Paraná, sem passar pelo orçamento da União. Neste notório caso, a intervenção da Procuradoria-Geral da República junto ao STF, na ADPF 568, anulou o experimento de Curitiba.

Para o ministro Alexandre de Moraes, relator do caso, as atribuições do MP “certamente não alcançam a fixação sobre destinação de receita pública, a encargo do Congresso Nacional”. A esta decisão, contudo, sucedeu-se novo acordo, agora mediado e homologado pelo ministro Moraes na mesma Ação, no qual se pactuou a destinação dos recursos para um conjunto de ações específicas do orçamento da União, sendo R$ 1,6 bilhão para quatro ações na área de educação e R$ 1 bilhão para duas ações na área de meio ambiente[3].

Aí reside o cerne do problema. Por uma via ou outra, por iniciativa das partes ou por decisão do magistrado, incorporando-se ou não aos orçamentos públicos, estamos diante de práticas discricionárias do Poder Judiciário, que, sem legitimidade democrática para tal, decide quanto, como e onde investir recursos públicos, assumindo assim em parte o papel do gestor público e do legislador.

A existência de uma política institucional do Poder Judiciário na utilização dos recursos oriundos da aplicação da pena de prestação pecuniária, aprovada pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), já regulamentada pelo Conselho da Justiça Federal (CJF)[4] e manualizada pela Justiça Federal de São Paulo[5], por exemplo, acaba reconhecendo a discricionariedade ao propor parâmetros nacionais para essa prática e possibilitar que, quando não destinados à vitima ou aos seus dependentes, os valores arrecadados “serão, preferencialmente, destinados a entidade pública ou privada com finalidade social, previamente conveniada, ou para atividades de caráter essencial à segurança pública, educação e saúde, desde que estas atendam às áreas vitais de relevante cunho social, a critério da unidade gestora”[6].

Elaboração de editais públicos, análise de documentos, seleção de entidades beneficiárias e até rotinas de apreciação de contas dos recursos repassados, geralmente realizadas por gestores públicos, são incorporadas à rotina de juízes.

Tal prática ganha nova institucionalidade no caso do combate à Covid-19. O CNJ, em 19 de março, baixou resolução determinando aos tribunais que disciplinem a destinação dos recursos em questão de modo a priorizar “a aquisição de materiais e equipamentos médicos necessários ao combate da pandemia de Covid-19, a serem utilizados pelos profissionais da saúde”[7].

Na mesma linha, a Portaria nº 4/2020 do Tribunal Regional da 3º Região recomenda a utilização desses recursos para “a aquisição de materiais e equipamentos médicos necessários ao combate da pandemia de Covid-19”.[8]

O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) expediu Recomendação[9] no mesmo sentido e a Procuradoria Geral da República (PGR), a partir disso,  solicitou ao CNJ e ao STF um levantamento dos valores existentes em todas as contas judiciais federais ou estaduais, e os respectivos dados bancários, em todo o Brasil, para orientar promotores e procuradores[10].

Em suma, com o Covid-19, a prática reiterada de “arrecadar” recursos via, principalmente, ações criminais, e destiná-los às diversas entidades assistenciais, além de escolas, bombeiros, órgãos de segurança, entre outros, é rapidamente reorientada para destinação ao combate à pandemia.

Se cotidianamente já há enorme a discricionariedade das instituições e atores do sistema de justiça, em situações de comoção nacional a discricionariedade parece ser ainda maior. Isso ocorreu no combate à corrupção e ocorre atualmente no caso do combate à Covid-19. Movidos por certo voluntarismo de propósitos, sob a crença de estarem colaborando no esforço nacional, tais atores e instituições judiciais redobram o papel arrecadador e de fonte de financiamento.

O aparente consenso sobre a questão a ser enfrentada (a Covid-19) tende a submergir a crítica. Há problemas não considerados, contudo, que passam pelo debate sobre qual seria a melhor contribuição a ser dada pelas instituições judiciais neste contexto.

A quem cabe decidir sobre a destinação de recursos públicos? Quem dispõe de condições técnicas, prospectivas e em escala para planejar, induzir e executar ações para a resolução de uma pandemia? O que acontece com o financiamento das áreas e entidades que deixam de receber a atenção de juízes e promotores? Como saber se o insumo necessário, a ser comprado, é álcool gel ou máscara? Se para a cidade X ou Y? Quais são as regras para a utilização desse recurso que garantem o seu uso dentro do interesse público?

Não é sem razão que temos um sistema nacional como o SUS, além de um conjunto de regras sobre a alocação e execução de recursos públicos: a ele cabe a discussão e definição da distribuição de recursos da saúde, regras sanitárias e epidemiológicas a serem respeitadas pelos serviços, políticas públicas prioritárias, dentre outras.

Não seria, portanto, mais adequado nesse contexto destinar os eventuais recursos aos fundos municipais e estaduais de saúde, resguardando o papel dos gestores na definição das prioridades alocativas e o consequente controle social e institucional sobre essas escolhas?

Essa crítica não desconsidera o protagonismo do Judiciário no seu papel de controle, atuando para resguardar direitos estabelecidos ou provocar o governo a formular e implementar políticas. Esse é o papel do Judiciário.

No caso do enfrentamento à Covid-19, o Judiciário pode e deve controlar os órgãos públicos, convocando-os a atuar quando estão inertes ou ausentes, impedindo medidas que favoreçam a disseminação do vírus (como, por exemplo, aquelas que visam a retomada das atividades e o fim do isolamento), garantindo condições adequadas de trabalho aos trabalhadores da saúde ou a provisão de leitos emergenciais para o tratamento dos doentes, entre tantas outras ações.

Um caso recente exemplifica bem esse ponto: a pedido do Prefeito de Natal, a Justiça do Trabalho do Rio Grande do Norte autorizou a utilização de um hotel desativado e sob sua jurisdição, cujo leilão não encontrou comprador, para instalação de um hospital de campanha enquanto durar a pandemia[11].

Mas esse papel é bastante distinto daquele que vem sendo induzido e praticado prioritariamente no enfrentamento à Covid-19. Nesse caso, os juízes não estão cobrando os gestores públicos por inação, mas estão assumindo o seu papel ao definirem a destinação de recursos para o enfrentamento ao coronavírus.

As instituições judiciais, por gozarem de certa confiança dos brasileiros se comparadas a outras instituições democráticas (eleitas), como o Executivo e o Legislativo (ver dados do Grau de Confiança nas Instituições[12] e do Índice de Confiança na Justiça Brasileira[13], por exemplo), assumiram um papel que não lhes cabe, sem que haja questionamentos sobre isso e, pior, controle efetivo sobre sua atuação.

Se em ações pontuais de destinação do recurso público pode haver concordância com a sua relevância, o precedente de atribuir aos juízes e promotores o poder de decidir sobre a arrecadação e a alocação de recursos públicos pode ser bastante perverso para a democracia brasileira. Afinal, políticos são controláveis pelo voto; juízes não. E não temos, ainda, recursos institucionais eficazes para controlá-los.

 


[1] “Juízes destinam dinheiro de multas e indenizações para o combate ao coronavírus”, reportagem de Wálter Nunes, 05/04/2020. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/04/juizes-destinam-dinheiro-de-multas-e-indenizacoes-para-o-combate-ao-coronavirus.shtml

[2] FSP, “Tribunal derruba decisão que bloqueava fundos partidário e eleitoral para pandemia”, reportagem de Iara Lemos, 08/04/2020. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/04/tribunal-derruba-decisao-que-bloqueava-fundos-partidario-e-eleitoral-para-pandemia.shtml

[3] ADPF 568/PR, Medida Cautelar (15 mar. 2019) e Decisão (19 set.. 2019) disponíveis, respectivamente em: http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15339734249&ext=.pdf e http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15341176810&ext=.pdf

[4] CFJ, Resolução 295, de 4 de julho de 2014, que “Dispõe sobre a regulamentação da utilização dos recursos oriundos da aplicação da pena de prestação pecuniária, conforme determina o art. 5º da Resolução n. 154, de 13 de julho de 2012, do Conselho Nacional de Justiça”. Disponível em: https://www2.cjf.jus.br/jspui/bitstream/handle/1234/47763/Res%20295-2014.pdf?sequence=1

[5] JF/SP, Manual de procedimentos para utilização dos recursos oriundos da pena de prestação pecuriária. Disponível em

http://www.jfsp.jus.br/documentos/administrativo/NUAL/Manual_prestacoes_pecuniarias_versao_ilustrada.pdf

[6] CNJ, Resolução 154, de 13 de julho de 2012, que “Define a política institucional do Poder Judiciário na utilização dos recursos oriundos da aplicação da pena de prestação pecuniária”, art. 2º. Disponível em https://atos.cnj.jus.br/files/resolucao_comp_154_13072012_01042019152255.pdf

[7] CNJ, Resolução 313, de 19 de março de 2020, que “Estabelece, no âmbito do Poder Judiciário, regime de Plantão Extraordinário, para uniformizar o funcionamento dos serviços judiciários, com o objetivo de prevenir o contágio pelo novo Coronavírus – Covid-19, e garantir o acesso à justiça neste período emergencial.”, artigo 9º. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2020/03/Resolu%C3%A7%C3%A3o-n%C2%BA-313-5.pdf

[8] TRF3, Portaria Conjunta PRES/COR n. 4, de 23 de março de 2020, que “Dispõe sobre a destinação dos recurso provenientes do cumprimento de pena de prestação pecuniária, transação penal, dos acordos de não persecução penal e suspensão condicional do processo nas ações criminais, tendo em vista o disposto no art.9 º da Resolução 313, de 19 de março de 2020, do Conselho Nacional de Justiça”. Disponível em: https://www.trf3.jus.br/documentos/acom/banner/Portaria4.pdf

[9] CNMP, Recomendação Conjunta Presi-CN n. 1, de 20 de março de 2020, que Dispõe acerca da priorização de reversão de recursos decorrentes da atuação finalística do Ministério Público brasileiro para o enfrentamento da Epidemia do Novo Coronavírus (Coronavírus-19)”. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/noticias/2020/Abril/RECOMENDACAO_CONJUNTA_PRESI-CN_Nº_1_DE_20_DE_MARCO_DE_2020pdf.pdf

[10] “Coronavírus: Aras pede ao CNJ valores em contas judiciais em todo o País”, Blog Fausto Macedo, 23/03/2020. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/coronavirus-aras-pede-ao-cnj-valores-em-contas-judiciais-em-todo-o-pais/

[11] “Justiça do Trabalho disponibiliza prédio do Hotel Parque Costeira para tratar pessoas com coronavírus no RN”, 20/03/2020. Disponível em: https://g1.globo.com/rn/rio-grande-do-norte/noticia/2020/03/20/justica-do-trabalho-disponibiliza-predio-do-hotel-parque-costeira-para-tratar-pessoas-com-coronavirus-no-rn.ghtml

[12] DATAFOLHA, Grau de Confiança nas Instituições, 2019. Disponível em: http://media.folha.uol.com.br/datafolha/2019/07/10/9b9d682bfe0f1c6f228717d59ce49fdfci.pdf

[13] FGV DIREITO SP – Índice de Confiança na Justiça Brasileira – ICJBrasil, 2017. Disponível em:

http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/19034/Relatorio-ICJBrasil_1_sem_2017.pdf?sequence=1&isAllowed=y