Thiago Magalhães Freitas Sá

Henrique Buldrini Filogonio Seraidarian

O <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/TCU">Tribunal de Contas da União</a> decidiu no <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2391/2025/Plen%C3%A1rio">Acórdão 2391/2025</a> do plenário que é irregular aditar contrato administrativo para além do limite de 25% do valor do contrato previsto no art. 125 da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm">Lei 14.133/2021</a>. O caso concreto envolvia a alteração do contrato de supervisão de obra por força da prorrogação do prazo de execução da obra supervisionada.
Nos termos do acórdão, nessas situações, o ente público deveria, como regra geral, adotar as medidas necessárias para realizar nova contratação a tempo e modo. O adiantamento do contrato original para além do limite de 25% seria possibilidade excepcional, e dependeria de demonstração inequívoca e justificada de que a realização de nova licitação seria medida desvantajosa à Administração Pública.
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Essa interpretação parece apoiar-se em entendimento histórico — baseado em premissa não verdadeira — de que a superação do limite de 25% implicaria, por si só, em irregularidade passível de causar dano ao erário e desvio do escopo do contrato administrativo, em burla ao regime licitatório.
Entretanto, a solução conferida pela Lei 14.133/2021 para proteger a Administração Pública de eventuais danos nessas situações é outra. A proteção está no § 1º do seu art. 124, o qual prevê que “se forem decorrentes de falhas de projeto, as alterações de contratos de obras e serviços de engenharia ensejarão apuração de responsabilidade do responsável técnico e adoção das providências necessárias para o ressarcimento dos danos causados à Administração”.
A nossa interpretação é a de que a regra prevista no art. 125 da Lei 14.133/2021 pretende, na verdade, proteger o particular contratado, ao dispor que ele não é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões contratuais que ultrapassem 25% do valor inicial do contrato. Essa limitação aplica-se aos casos em que o ente contratante tem o direito de alterar unilateralmente o contrato (artigo 124, I, da Lei 14.133/2021).
A propósito, essa prática de proteção ao contratado também pode ser encontrada em vários contratos privados, notadamente de construção, quando se discute a obrigatoriedade, ou não, de atendimento das ordens de variação.
Entretanto, se houver consenso entre o ente contratante e o contratado, não há limite algum para a alteração do valor do contrato, se constatada e justificada a ocorrência de uma das hipóteses previstas na Lei nº 14.133/2021 (artigo 124, I e II).
A interpretação do TCU de que haveria limite fixo de 25% (regra geral) e a decorrente exigência de que seria necessário haver “inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida” para que esse limite possa ser superado (exceção), não reflete o que está previsto na lei.
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Além disso, essa interpretação cria e impõe ônus adicional de difícil cumprimento para o administrador público, abrindo possível espaço para que o administrador sofra eventuais punições caso decida alterar contratos superando a marca de 25% do seu valor. Afinal, há sempre espaço interpretativo para se discutir se a fundamentação apresentada foi, ou não, suficiente para ser considerada inequívoca.
Consequentemente, também se cria insegurança jurídica para as empresas contratadas, que podem ficar sem saber se podem, ou não, aceitar alterações para além desse limite, sem o risco de serem responsabilizadas futuramente.

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JOTA

Comentários ao entendimento do TCU no acórdão 2391/25

Limite de 25% para a alteração de contratos administrativos

TCU restringe alterações contratuais acima de 25%, mas interpretação diverge do texto da Lei 14.133/2021