Opinião & Análise

Mineração e Direito

Leilões na Mineração: a nova dinâmica da disputa de áreas minerárias no Brasil

Eficácia do novo modelo construído no Brasil dependerá do grau de sucesso das primeiras disputas, especialmente o leilão de 21/10

Pixabay

O próximo 21 de outubro será uma data especial para a mineração brasileira. Será realizado o primeiro leilão de áreas minerárias tituladas pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM, empresa pública vinculada ao Ministério de Minas e Energia.

Por meio de uma licitação por maior preço – leia-se, maior percentual de royalty na fase de lavra – a União estabelecerá, via CPRM, nova modalidade de desenvolvimento de projetos minerais, em parceria direta com a iniciativa privada. O leilão é parte integrante do Programa de Parceria de Investimento – PPI, criado pela Lei nº 13.334/2016, que prevê ainda a licitação de outros quatro projetos semelhantes.

O sistema de leilões não é novidade apenas para a oferta de áreas da CPRM. O Decreto nº 9.406/18 (novo Regulamento do Código de Mineração) também institui essa modalidade de competição para a escolha de novos detentores de direitos minerários perdidos ou descartados por seus titulares originários. A nova dinâmica transforma os clássicos processos de disponibilidade, conduzidos diretamente pela Agência Nacional de Mineração – ANM e estruturados anteriormente por melhor proposta técnica, em disputas financeiras por melhor preço.

A mudança é relevantíssima. Em outros setores regulados, como óleo e gás, energia e telecomunicações, o sistema de leilões já é conhecido, foi testado e está sendo aperfeiçoado. No setor mineral, é uma alteração regulatória que muda completamente a forma de competição entre as empresas por áreas minerárias, até então desacostumadas, no Brasil, a disputar títulos mediante lances financeiros, ofertados e eventualmente pagos antes do desenvolvimento dos projetos.

Alocando Títulos Minerários: métodos

A alocação de direitos minerários é geralmente instrumentalizada por dois sistemas distintos: livre entrada em áreas não oneradas (first-come, first-served) e procedimentos competitivos em áreas disputadas. O que orienta a escolha de um em detrimento do outro é, essencialmente, o nível de informação geológica disponível.

Quanto menor o conhecimento das riquezas minerais, maiores o risco e a dificuldade de precificar projetos minerários. Nesse cenário, o sistema de livre ingresso é o mais adequado, possibilitando a entrada de qualquer interessado em investir em área incerta. Por meio de mecanismos legais de garantia da transição da pesquisa à lavra (security of tenure), o minerador prioritário se habilita, mediante cumprimento de requisitos legais, a percorrer as etapas do projeto, sendo-lhe garantido o direito de operar e lucrar com a atividade mineral.

Na hipótese de o governo dispor de informações geológicas consistentes, o sistema competitivo é uma alternativa conveniente1. Isso porque permite à Administração Pública identificar, entre os vários interessados, aquele que apresenta a melhor contrapartida ao desenvolvimento do projeto.

Para o setor privado – não sem algumas ressalvas2 – também pode ser um sistema adequado, não impeditivo ao investimento, desde que realizado de forma transparente e não discriminatória.

Os dois sistemas não são excludentes, mas complementares. O first-come, first-served é geralmente utilizado para alocar áreas livres, onde ainda não foram desenvolvidos trabalhos consistentes de pesquisa mineral. Já o sistema competitivo é usado principalmente na hipótese da devolução ao mercado de títulos minerários não aproveitados, seja por extinção, perda ou renúncia de tais títulos.

Alguns países também usam esse sistema na hipótese de descoberta de jazidas estratégicas ou durante o processo de privatização do setor mineral. Países que possuem entidades públicas para o desenvolvimento geológico do território também utilizam esse mecanismo para transferir ao setor privado as áreas cuja pesquisa indicou potenciais econômicos relevantes.

No sistema de livre entrada os critérios de alocação são objetivos, bastando ao minerador submeter requerimento válido antes que outros interessados o façam. Como o critério para outorga do título é essencialmente temporal, não há espaço para barganhas relacionadas à oferta de benefícios ao Estado como critério de obtenção das áreas.

No sistema competitivo, o critério para alocação do título minerário pode ser qualitativo ou quantitativo. Em alguns casos, ambos os critérios são examinados em conjunto. Em outros, há uma fase eliminatória de exame técnico das propostas e uma outra, classificatória, levando em consideração os aspectos financeiros oferecidos pelos proponentes.

Peter Cramton, ao discorrer sobre a estrutura dos procedimentos competitivos na indústria extrativa no excelente artigo How to best auction natural resources3, indica alguns instrumentos de preço comumente utilizados: preços de reserva (preço mínimo a ser pago pelo depósito licitado), lances de bônus (pagamento antecipado de sinal no momento de fechamento do contrato ou outorga do Título Minerário) e royalties (negociação, via leilão, da taxa de royalty a ser paga pelo minerador).

O PPI e a licitação do Projeto Palmeirópolis: estrutura proposta pela CPRM

No caso do leilão da CPRM, as contrapartidas financeiras são divididas em bônus de assinatura e royalties. O primeiro foi estabelecido de forma fixa, em R$ 15.000,000,00, a ser pago em três etapas pelo licitante vencedor: 10% antes da assinatura do contrato de Promessa de Cessão de Direitos Minerários, 40% antes da assinatura do contrato definitivo de Cessão dos Direitos Minerários e 50% em até dez dias após publicação da primeira Concessão de Lavra dentre os Direitos Minerários licitados.

Já o royalty será o objeto dos lances, em valor mínimo de 1,7% do resultado bruto obtido com a venda dos produtos minerais, ou, na hipótese de consumo, nos mesmos moldes estabelecidos pela Lei nº 7.990/89 para cálculo da Compensação Financeira pela Exploração Mineral – CFEM. Na fase de lavra, o licitante vencedor pagará o royalty trimestralmente, e o valor dele será reajustado e reequilibrado periodicamente, com base no teor da substância mineral e na oscilação de preço.

O modelo é interessante e se aproxima, em alguns aspectos, da estrutura de contratos privados com objeto semelhante. Via de regra, negociações envolvendo a cessão de títulos minerários atribuem ao adquirente obrigações de quantificação dos recursos e reservas minerais, com pagamentos associados à comprovação de tais dados.

Caso o adquirente desista do negócio, muitas vezes por não identificar um depósito à altura de suas expectativas, devolve os títulos ao seu antigo titular, sem recuperar o investimento feito até então, mas, em contrapartida, sem custos adicionais pela devolução.

Na minuta da Promessa de Cessão anexada ao edital, há mecanismo semelhante, devendo o licitante vencedor realizar investimento mínimo na pesquisa mineral e, caso não a finalize, deverá indenizar a CPRM no valor da sondagem não efetivada.

Os leilões da ANM: o novo procedimento de disponibilidade de áreas

Em relação às disputas de áreas a serem conduzidas pela ANM – em nada vinculadas ao leilão da CPRM e ao PPI – o Regulamento do Código de Mineração previu apenas regras gerais, dividindo a oferta de áreas em duas etapas: as chamadas públicas e os leilões eletrônicos, estes realizados na hipótese de mais de uma pessoa se interessar pela área.

As regras específicas do leilão ainda estão pendentes de regulamentação pela Agência, que já realizou Consulta Pública sobre o tema. Foram recebidas 123 contribuições, disponíveis em sua integralidade no site da ANM4.

Na minuta de Resolução submetida à consulta, o critério de avaliação da melhor proposta é o maior lance financeiro apresentado, saindo de uma perspectiva qualitativa (melhor proposta técnica), até então vigente no Direito Minerário brasileiro e prevista na Consolidação Normativa do antigo DNPM (Portaria nº 155/2016), para outra quantitativa.

O sistema anterior estabelecia regras subjetivas e distintas na hipótese de a área estar sendo licitada para atividades de pesquisa ou de lavra. No caso de áreas disponibilizadas para pesquisa mineral, os critérios de escolha da melhor proposta eram: (a) possíveis mineralizações; (b) metodologia dos trabalhos de pesquisa; (c) esboço geológico
da área; (d) orçamento e cronograma, com investimentos proporcionais aos trabalhos a serem realizados.

Já na hipótese de lavra, os critérios de avaliação consistiam, resumidamente, em: (a) previsão de investimentos em benefício das comunidades; (b) descrição do método de lavra; (c) fluxograma do processamento mineral; (d) soluções de segurança técnica, do trabalho e de saúde ocupacional; (e) controle dos impactos ambientais; (f) investimentos em novos trabalhos de pesquisa geológica com vistas à ampliação da reserva e melhor conhecimento da jazida; (g) estudo de viabilidade técnico-econômica do projeto; (h) previsão de investimentos em verticalização na cadeia produtiva.

Identificavam-se, naquele modelo, dois itens relacionados a contribuições e investimentos como critérios de julgamento: o item (a), relacionado ao impacto econômico do empreendimento na comunidade local, e o item (h), relacionado à verticalização da cadeia produtiva pós-lavra. Em ambas as hipóteses, os itens refletiam objetivos indiretos da política mineral adotada (ganhos social e agregação de valor do bem mineral), sem, contudo, representarem antecipação de arrecadação pelo Estado.

Um ponto relevante – e negativo – dessa dinâmica era a amplitude dos itens avaliados. Apesar de tratarem de benefícios à comunidade e verticalização, não detalhavam como essa avaliação seria na prática, nem estipulavam critérios objetivos para que os julgadores pudessem comparar, em números, a diferença das propostas apresentadas pelos licitantes.

Também chamava a atenção o critério de desempate entre propostas avaliadas com pontuações idênticas. A norma estabelecia, nessa hipótese, que seria feito um sorteio. Apesar de ser um critério objetivo e não discriminatório, que poderia contribuir para a transparência do processo, parecia haver a perda de uma oportunidade para a exigência de contrapartida financeira.

O novo modelo proposto pela minuta de Resolução da ANM, diferente da modelagem da licitação da CPRM, não seria relacionado aos royalties na fase de lavra, e sim, a um valor a ser pago imediata e integralmente à ANM pelo vencedor, ao fim da competição. Além disso, a proposta de Resolução institui duas modalidades de garantia (Garantia Financeira de Oferta e Garantia Financeira do Lance Vencedor) a serem aportadas durante o processo, de forma a qualificar as propostas e assegurar à ANM receitas, na hipótese de desistência ou não cumprimento de obrigações pelos licitantes.

O texto ainda ressalta a possibilidade de as áreas serem licitadas individualmente ou em blocos, assegurado às empresas o direito de formarem consórcios para a disputa. Destaca também o sigilo das ofertas e dos ofertantes durante a sessão, a ser realizada na plataforma SOPLE – Sistema de Oferta Pública e Leilão Eletrônico.

Precedentes internacionais e expectativas no Brasil

Os leilões de áreas minerárias, apesar de seu quase5 ineditismo na mineração brasileira, não são incomuns em outros países. Somente na América Latina, cite-se a Argentina, com suas regras minerárias individuais por províncias, especialmente a de Salta, que realizou disputa recente em 20176; o Chile, com regras de disputa competitiva para aproveitamento de lítio, e o México e Peru, que estabelecem leilões na hipótese de mais de um interessado para a mesma área. Para mais informações de leilões recentes em países mineradores, sugere-se o estudo do modelo de disputa para aproveitamento de grafita e associados na Índia7.

A eficácia do novo modelo construído no Brasil dependerá do grau de sucesso das primeiras disputas, especialmente o leilão do próximo 21 de outubro. Havendo concorrência qualificada, transparência, rapidez no julgamento e na assinatura dos contratos, é provável que o PPI atraia ainda mais investidores para os projetos de Bom Jardim (cobre), Candiota (carvão), Miriri (fosfato) e Rio Capim (caulim), todos da CPRM. Confirmado o êxito, a regulamentação dos leilões da ANM poderá viabilizar o leilão de cerca de 20.000 áreas represadas pela Agência, comprovando o acerto na mudança de regime e auxiliando a mineração no processo de recuperação da sua imagem.

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1 Centre for Market Design at The University of Melbourne (2013). Competitive Allocation of Exploration and Mining Permit. p. 5.

2 Haddow, Ken. 2014. Should Mineral Rights for Hard-Rock Minerals be Awarded by Tender? Journal of Energy & Natural Resources Law, 32, 335-346.

3 Cramton, Peter. Chapter 10, (2010). How to best auction natural resources, in The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, problems and practice. p. 298.

5 Destaque para a atuação da Companhia Baiana de Pesquisa Mineral – CBPM, empresa pública do Estado da Bahia, que realizou dezenas de concorrências na última década.


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