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Igor Pereira Oliveira

Em 25 de março, o orçamento público federal para 2021 foi aprovado pelo Congresso Nacional, com bilhões de reais de investimentos em infraestrutura. O Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), com R$ 10,2 bilhões, e o Fundo Nacional de Saúde (FNS), com R$ 8,3 bilhões, foram os mais favorecidos<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a>.
O MDR, por exemplo, é responsável por ações de gestão de recursos hídricos, infraestrutura e garantia da segurança hídrica, irrigação, proteção e defesa civil, gestão de riscos e desastres, habitação, saneamento e mobilidade urbana. 
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>De uma perspectiva superficial, o direcionamento dos investimentos públicos para obras nessas temáticas é digno de nota e tem um relevante apelo social.
Contudo, em 2007 o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou um diagnóstico<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a> sobre obras inacabadas no Brasil, evidenciando, dentre outras questões, a existência de interferências de cunho político para definição dos empreendimentos que teriam preferência no recebimento de dotações e créditos orçamentários, em detrimento de outras obras.
<blockquote class="jota-article__eye">Na verdade, a inexistência de um cadastro de obras públicas estaria dificultando o conhecimento tempestivo, pelo Congresso Nacional à época da elaboração dos orçamentos anuais, de informações precisas e atualizadas sobre as obras em andamento no país<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a>.</blockquote>
Em 2019<a href="#_edn4" name="_ednref4">[4]</a>, o TCU elaborou novamente um diagnóstico sobre as obras paralisadas no país. No monitoramento deste trabalho, evidenciaram-se os problemas decorrentes da ausência de planejamento entre os Poderes Executivo e Legislativo Federal no processo de alocação orçamentária, valendo destacar:
“No decorrer da Auditoria, foram observadas obras paralisadas devido à ausência de planejamento entre os poderes Executivo e Legislativo, como problemas no processo de alocação orçamentária, o que ocasionava falta de recursos para obras que estavam em andamento. Com isso, o Tribunal recomendou ao Ministério da Economia fortalecer o compartilhamento de informações entre os poderes para que fossem realizadas, quando da aprovação do orçamento, as avaliações quanto aos compromissos já assumidos, observando os parâmetros indicados na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em especial os arts. 16 e 45. (...) Para que atender plenamente à recomendação, o Ministério deve apresentar quais são as iniciativas que o Poder Executivo está tomando para auxiliar o Poder Legislativo no compartilhamento de informações quando da aprovação da lei orçamentária e das leis de créditos adicionais, especialmente, demonstrando quais projetos devem ser adequadamente atendidos antes que novos projetos recebam alocação orçamentária, conforme o art. 45 da LRF”. (grifos acrescidos)
Essencialmente, o problema de não alocação de recursos necessários e suficientes para as obras públicas em andamento prejudica o pleno atendimento ao art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101, de 4/5/2000, LRF), que exige da Lei orçamentária a inclusão de novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento.
Na Lei de diretrizes orçamentárias para 2021 (Lei 14.116/2020, LDO 2021), o dispositivo supracitado da LRF foi reforçado em seu art. 21, dispondo que um projeto é considerado em andamento (i) quando ultrapassar 20% do seu custo total estimado ou (ii) for igual ou superior a 50 milhões de reais (desde que iniciada a execução física), tendo preferência na alocação de recursos federais a obras que apresentarem maior percentual de execução física.
Neste contexto, deve-se observar, conforme registros<a href="#_edn5" name="_ednref5">[5]</a> recentes das consultorias do Congresso Nacional, a gravidade da carência de informações sobre o tema, em desconformidade com a LRF, bem como a necessidade de priorização de projetos em andamento para mitigar o problema de obras inacabadas:
PLDO 2020. Nota técnica conjunta CD CF nº 2/2019.
“(...) Segundo o art. 18, § 1º, do PLDO 2020, devem ser entendidos como projetos “em andamento” aqueles cuja execução financeira, até 30 de junho de 2019, ultrapasse 20% do custo total estimado. Não há, porém, qualquer estimativa financeira nesse sentido. O projeto é silente, ademais, no que tange ao conceito de despesas com “conservação do patrimônio público”. Essa lacuna normativa abre espaços para má gestão dos recursos públicos e obras inacabadas ou mal-conservadas. No processo orçamentário federal, a carência de informações sobre o tema em comento é grave, em desconformidade com a prescrição da LRF (...) O relatório requerido pelo parágrafo único do comando legal supracitado não foi enviado ao Poder Legislativo, o que compromete a participação deste Poder no processo de definição de metas e prioridades no âmbito da LDO. A fim de contornar esse quadro, afigura-se oportuno avaliar a pertinência de requerer ao Poder Executivo as informações exigidas pelo parágrafo único do art. 45 da LRF”. (grifos acrescidos)
PLDO 2021. Nota técnica conjunta CD CF nº 1/2020.
“(...) De todo modo, no PLDO 2021, verifica-se uma evolução no contexto da atividade de planejamento governamental, tendo em vista o atendimento parcial da prescrição contida no art. 45 da LRF, de que a lei orçamentária não inclua projetos novos enquanto não forem adequadamente atendidos aqueles “em andamento” e contempladas as despesas de “conservação do patrimônio público”, nos termos em que dispuser a LDO. A priorização de projetos em andamento visa a mitigar o problema de “obras inacabadas” e, nesse sentido, o PPA 2020-2023 contribui para esse processo ao elencar projetos em andamento como prioritários. Ao corroborar a escolha expressa no PPA 2020-2023 e prestigiar os projetos em andamento, o PLDO 2021 opera na mesma direção, para minorar a ineficiência no gasto público”. (grifos acrescidos)
Além do Plano Plurianual (PPA) 2020-2023, supracitado, em 2021 foi iniciado o funcionamento do Cadastro Integrado de Projetos de Investimento (CIPI<a href="#_edn6" name="_ednref6">[6]</a>), viabilizado pelo Ministério da Economia, que é um registro centralizado de informações de projetos de investimento em infraestrutura, custeados com recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Nota-se que, após exigências do TCU por mais de 12 anos, finalmente o governo federal viabilizou um cadastro integrado de obras públicas, possibilitando que o Poder Executivo Federal demonstre ao Poder Legislativo, anual e tempestivamente, quais projetos devem ser adequadamente atendidos antes que novos projetos recebam alocação orçamentária.
Portanto, o Congresso Nacional, a rede de controle brasileira e a sociedade em geral devem ficar alertas quanto à efetiva destinação, nas leis orçamentárias anuais, de recursos federais suficientes para as obras em andamento, com o objetivo de evitar que a priorização de obras novas resulte no aumento das obras inacabadas no país.
** Eventuais opiniões são pessoais e não expressam posicionamento institucional do TCU.
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O episódio 55 do podcast Sem Precedentes discute o silêncio do STF diante da crise militar do governo Bolsonaro. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=WAU2xWiR5DQ&list=PLfhZjWODW9JVuLFe6U_ulxCduBHTeECHC&index=1
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<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> Disponível em <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/25/orcamento-2021-foi-aprovado-sob-pesadas-criticas" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/25/orcamento-2021-foi-aprovado-sob-pesadas-criticas</a>
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[2]</a> Ver relatório e voto do Acórdão 1.188/2007-Plenário, disponível em <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/integrada" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/integrada</a>
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> Ver, por exemplo, relatório e voto dos Acórdãos 1.188/2007, 617/2010, 46/2014, 148/2014 e 2451/2017, todos do Plenário do TCU.
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[4]</a> Ver relatório e voto dos Acórdãos 1.079/2019 e 1.328/2020, ambos do Plenário.
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[5]</a> Nota técnica conjunta nº 2/2019 para o PLDO 2020 e nº 1/2020 para o PLDO 2021, disponíveis em <a href="https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-2-2019-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2020-pln-5-2019/view" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-2-2019-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2020-pln-5-2019/view</a> e <a href="https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-ndeg-1-2020-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2021/view" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-ndeg-1-2020-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2021/view</a>
<a href="#_ednref6" name="_edn6">[6]</a> Ver Decreto 10.496/2020 e Portaria Seges/ME 25.405/2020. Sistema CIPI disponível em <a href="https://cipi.economia.gov.br/cipi-frontend/acesso-externo" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://cipi.economia.gov.br/cipi-frontend/acesso-externo</a>

obras públicas

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JOTA

Falta de responsabilidade fiscal pode contribuir para aumento de obras inacabadas

A Lei Orçamentária Anual deve priorizar obras públicas em andamento

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