André Guskow Cardoso

A <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.298-de-5-de-janeiro-de-2022-372226058">Lei 14.298/22</a> promoveu alterações relevantes na <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm">Lei 10.233/2001</a>, que disciplina o regime do serviço público de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros e a forma de sua outorga.
O transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros constitui serviço público de competência federal. A Constituição estabelece que o transporte é um direito social (artigo 6º) e que compete à União Federal “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros” (artigo 21, inciso XII).
Até 2014, o transporte rodoviário de passageiros sempre foi objeto de outorga por meio de permissão. Com a Lei 12.996, o serviço passou a ser objeto de outorga por meio de autorização (artigo 14, inciso III, al. ‘j’, da Lei 10.233/2001).
De qualquer modo, a Lei 10.233 sempre diferenciou o transporte coletivo rodoviário regular do transporte coletivo por fretamento (denominado não regular pelo texto). Ambos são objeto de autorização, nos termos estabelecidos pela Lei 10.233, no artigo 14, inciso III, alíneas ‘b’ (transporte rodoviário por fretamento) e ‘j’ (transporte coletivo rodoviário regular).
Compete à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) autorizar tanto os serviços de fretamento (artigo 26, inciso III) como a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (artigo 26, inciso VIII).
O serviço regular constitui típico serviço público, devendo observar os princípios da regularidade, continuidade, acessibilidade, disponibilidade ampla ao público, modicidade tarifária etc. A organização, a estruturação da forma de sua prestação ao público e a fiscalização dessa prestação compete à ANTT.
O fretamento pode ser considerado uma atividade tipicamente privada, regulada também pela ANTT.
As alterações promovidas pela Lei 14.298 evidenciam a diferenciação entre a atividade do serviço público regular e o fretamento.
<h3>Vedação à venda de bilhete em serviço não regular</h3>
A primeira alteração consistiu na explícita vedação a que os agentes que prestam serviço de fretamento vendam passagens ou bilhetes individuais. O artigo 13, inciso V, alínea ‘a’, da Lei 10.233 passou a estabelecer que a prestação não regular de serviço de transporte terrestre coletivo de passageiros será objeto de autorização pela ANTT, “vedada a venda de bilhete de passagem”.
Essa previsão confirma a diferenciação e vedação anteriormente previstas nas normas que regulam o serviço de fretamento (v. por ex. Decreto nº 2.521/1998, artigo 36, §1º).
Ela é especialmente relevante para os chamados aplicativos de viagens, que usualmente se valem de empresas de fretamento, vendendo passagens individuais. A prática, que já era irregular sob a normativa anterior, passa a ter vedação legal expressa.
Há grande debate – e discussões judiciais pendentes – envolvendo os aplicativos de viagens, que normalmente se valem de empresas de fretamento para oferecer passagens para viagens que se assemelham às linhas do transporte regular. O argumento é de que tais empresas estariam aproveitando a disponibilidade das empresas de fretamento e ampliando o acesso ao transporte rodoviário.
A Lei 14.298 confirma a inviabilidade de operação dos aplicativos de viagens baseada em empresas de fretamento. Confirma a distinção entre transporte regular (serviço público) e o fretamento.
Trata-se de medida salutar e necessária, na medida em que a prestação do serviço público deve ser assegurada pelo Estado. A concorrência entre fretamento e serviço regular não é possível, dada a assimetria de exigências regulatórias entre os dois serviços. Ademais, como a Lei 10.233 assegura amplo acesso à prestação do serviço – note-se que o artigo 47-B estabelece que “não haverá limite para o número de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário” – não há barreiras à entrada para a prestação do serviço público, respeitados os requisitos técnicos, operacionais e econômicos definidos pela ANTT.
Desse modo, não há sentido em se instituir um serviço paralelo similar, que concorre (e acaba por prejudicar) a operação do serviço público regular.
<h3>Inviabilidade técnica, operacional e econômica como limite à entrada no serviço regular</h3>
Por outro lado, a Lei 14.298 também alterou o artigo 47-B da Lei 10.233, que passou a prever que a inviabilidade técnica, operacional e econômica pode impor limites ao número de autorizações para o serviço regular de transporte interestadual e internacional de passageiros.
Em regra, não há limite de entrada para o serviço regular em mercados e linhas. Originalmente, o artigo 47-B, na redação da Lei 12.996, estabelecia apenas a inviabilidade operacional, o que foi objeto de amplo debate e discussões.
A questão chegou a ser objeto da Resolução nº 71/2019 (artigo 3º, §1º), do Conselho de PPI, vinculado à Presidência da República, que definiu que a inviabilidade operacional se referia apenas às limitações de infraestrutura de embarque e desembarque (rodoviárias e paradas). A previsão foi reproduzida pelo Decreto nº 10.157/2019 (artigo 3º, §1º).
Com a alteração promovida pela Lei 14.298, tais previsões infralegais tornam-se incompatíveis com o estabelecido pelo artigo 47-B da Lei 10.233. Não mais será possível levar em conta apenas as restrições e limitações de infraestrutura.
Caberá à ANTT considerar na organização do serviço regular e na outorga de autorizações para os operadores a inviabilidade sob os três ângulos previstos na lei: técnica, operacional e econômica.
Ou seja, devem ser examinados os três aspectos da possível inviabilidade de prestação do serviço. A alteração é de extrema relevância, porque exige que o poder concedente e o órgão regulador (a ANTT) levem em conta aspectos que não vinham sendo considerados para a emissão de novas autorizações para a prestação do serviço regular.
Tais aspectos, agora explicitados pela Lei 14.298, são relevantes para se assegurar a integridade e regularidade do serviço público prestado. Para que seja garantido um serviço regular, acessível, disponível de modo amplo e contínuo aos usuários, não basta o exame da inviabilidade operacional sob o ângulo de limitações ao uso de infraestrutura.
O serviço público de transporte coletivo rodoviário de passageiros não pode ser examinado apenas sob tal aspecto – que provavelmente é o menos relevante no contexto da prestação do referido serviço. Mais do que o exame da inviabilidade sob esse ângulo, cabe avaliar e assegurar a viabilidade técnica e econômica do serviço, justamente porque se trata de um serviço público – e não de uma atividade privada sujeita à regulação. A existência e regularidade do serviço devem ser assegurados pelo Estado, o que só é possível se forem verificadas previamente essas circunstâncias e critérios de viabilidade.
Por isso, nos termos do artigo 47-B, §1º, da Lei 10.233 (na redação dada pela Lei 14.298), caberá ao Executivo definir os critérios de inviabilidade que, por sua vez, “servirão de subsídio para estabelecer critérios objetivos para a autorização dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros”. O Executivo tem o dever de promover a regulação adequada do previsto pela nova lei.
<h3>Processo seletivo público</h3>
Uma vez verificada a inviabilidade sob qualquer desses ângulos, caberá à ANTT realizar “processo seletivo público para outorga da autorização” (artigo 47-B, §2º). O processo deverá, evidentemente, observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
Poder-se-ia afirmar que a necessidade de processo seletivo acaba por suprimir a possibilidade de concorrência no serviço. A afirmação não se sustenta. A possibilidade de concorrência para a prestação do serviço será definida pela avaliação da viabilidade técnica, operacional e econômica. Não se remete ao mercado pura e simplesmente, mas define-se que o poder concedente tem o dever de fazer essa apuração prévia e, verificada a impossibilidade de amplo acesso dos prestadores ao serviço, promover o processo de seleção simplificado.
A razão é muito simples. O número de usuários do serviço de transporte coletivo interestadual de passageiros é limitado. Ampliar sem qualquer critério a concorrência resulta apenas na pulverização dos usuários entre vários prestadores, o que levaria à redução de recursos (receitas) necessários para a própria prestação do serviço. Na prática, algumas empresas certamente seriam eliminadas do “mercado” de prestação do serviço público – não sem antes comprometer a qualidade da prestação do serviço.
<h3>Exigência de comprovação do atendimento a requisitos específicos</h3>
Outra alteração promovida pela Lei 14.298 foi a previsão da necessidade de comprovação de requisitos específicos – além daqueles já previstos em lei – para a obtenção de autorização por um operador (artigo 47-B, §3º).
A lei passa a prever a necessidade de comprovação de requisitos atinentes à acessibilidade, à segurança e à capacidade técnica, operacional e econômica da empresa, de forma proporcional ao serviço que se pretende prestar (artigo 47-B, §3º, inciso I). Também passa a exigir capital social mínimo de R$ 2 milhões (artigo 47-B, §3º, inciso II).
Por último, passa a exigir também a inscrição estadual dos operadores em todas as unidades da federação em que pretendam operar, para fins de recolhimento do ICMS (artigo 3º, da Lei 14.298).
Portanto, a Lei 14.298 promoveu alterações relevantes no regime de outorga do serviço de transporte coletivo rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Consagrou a distinção entre o serviço regular (típico serviço público) do serviço de fretamento. Ademais, estabeleceu a necessidade de considerar critérios específicos para a aferição da eventual inviabilidade técnica, operacional e econômica do serviço antes da outorga de autorizações pela ANTT.
As alterações visam a garantir a integridade de serviço público de titularidade da União e que poderia ser comprometido no caso de outorga de autorizações que inviabilizassem (sob os pontos de vista operacional, técnico ou econômico) a sua prestação.
Trata-se de alterações necessárias para que se assegure a efetividade da prestação do serviço de transporte coletivo rodoviário interestadual e internacional de passageiros. As limitações e exigência explicitadas pela Lei 14.298 destinam-se justamente a isso: assegurar o equilíbrio entre a concorrência e a prestação do serviço público e garantir que este não seja comprometido pela prestação de serviço similar, em regime privado, que não se submete às mesmas exigências regulatórias.

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JOTA

Mudanças evidenciam a diferenciação entre atividade do serviço público regular e o fretamento

Lei 14.298 promove alterações relevantes no transporte coletivo rodoviário

Mudanças promovidas pela Lei 14.298 evidenciam diferenciação entre serviço público regular e o fretamento no transporte coletivo rodoviário