Erika Bechara

Impossível não ficarmos consternados com as tragédias de dezembro e janeiro. Inundações em cidades mineiras e baianas, seca prolongada no sul e centro-oeste do país, deslizamento de morro sobre casarão histórico em Ouro Preto. Mortes e desalojamento de pessoas, perda de patrimônio cultural, perda de produção agrícola e um significativo prejuízo financeiro.
Há uma concorrência de causas para esse cenário dramático, e já não podemos mais ter dúvidas acerca da contribuição das mudanças climáticas, que estão produzindo seus resultados com força total, em eventos extremos como tempestades, ondas de calor, incêndios etc.
O Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), composto por cientistas de 195 países, confirmou, em seu sexto relatório, publicado em agosto de 2021, um aquecimento de 1,1°C na temperatura do planeta em relação aos níveis pré-industriais, sendo as atividades humanas as grandes responsáveis por esse fenômeno. Não é por outra razão que os países do globo assinaram a Convenção sobre Mudança do Clima em 1992 (promulgada pelo Decreto 2.652/98) e desde então se reunem anualmente nas Conferências das Partes (COP) para discutir formas de se evitar, minimizar os efeitos e se adaptar às mudanças climáticas.
Ao lado desse fenômeno global, que explica a frequência e a intensidade dos eventos climáticos extremos, temos, no Brasil, um outro problema que concorre com o aquecimento global para a produção dos desastres mencionados: desmatamento e ocupação de matas ciliares (margens de cursos d’água) e de morros e encostas.
A vegetação existente em tais áreas cumpre funções ecológicas essenciais para a manutenção da estabilidade do solo e vazão dos rios, pois impedem erosão, assoreamento e deslizamentos de terra.
À vista disso, desde pelo menos 1965 a legislação florestal determina a preservação permanente da vegetação existente nas margens de rios, assim como nos morros, montanhas e encostas, dentre outros acidentes geográficos. E o faz com o objetivo principal (embora não exclusivo) de proteger o solo e os recursos hídricos.
Observa-se tanto na revogada Lei 4.771/65 (Código Florestal) como na vigente <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm">Lei 12.651/12</a> (Lei de Proteção à Vegetação Nativa ou “novo” Código Florestal), a transformação ex lege de determinados locais em Áreas de Preservação Permanente (APP), com destaque para as faixas marginais de qualquer curso d’água natural; encostas ou partes destas com declividade superior a 45°; e topo de morros, montes, montanhas e serras (cf. artigo 4º, I, V e IX, Lei 12.651/12).
Tal disposição se aplica a todo o território nacional, e não somente para a área rural como também para a área urbana, como o artigo 4º da Lei 12.651/12 faz questão de deixar claro, ao afirmar expressamente que os acidentes geográficos declarados como APP têm ocorrência “em zonas rurais ou urbanas”. Afinal, as consequências nefastas que decorrem da ausência de vegetação nas APPs não estão restritas às áreas rurais, as áreas urbanas também são suscetíveis de sofrê-las – já vimos esse filme muitas vezes, o que mostra que a inclusão de um espaço no perímetro urbano não faz a mágica de conter as respostas da natureza às agressões humanas.
A Lei 12.651/12 é uma lei nacional, que serve como parâmetro de proteção mínimo e obrigatório para todos os estados e municípios, à luz do regime jurídico constitucional da competência legislativa concorrente, segundo o qual à União compete a edição de normas gerais (artigo 24, §1º, CF) e aos estados, Distrito Federal e municípios compete suplementar as normas gerais (artigo 24, §2º c/c artigo 30, II, CF), para atender as suas peculiaridades.
Como as normas gerais devem dispor sobre standards de proteção passíveis de ser observados em todo o país, a despeito de todas as diferenças regionais, culturais, econômicas e ambientais existentes, não podem adentrar nas particularidades estaduais e municipais, sob pena de inconstitucionalidade. Por outro lado, as normas gerais que realmente se limitem a estabelecer um padrão uniforme e razoável para todo o país (sem descer a minúcias, portanto) devem ser observadas por todos os entes políticos, os quais somente podem editar normas mais restritivas, nunca normas menos restritivas – isso porque a norma geral é o piso de proteção que a lei nacional entendeu válido e necessário para todo o Brasil.
Contudo, em meio às chuvas torrenciais de dezembro último, foi publicada a <a href="https://in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.285-de-29-de-dezembro-de-2021-370917982">Lei 14.285/21</a>, que alterou a Lei de Proteção da Vegetação Nativa e inverteu a lógica da norma geral como patamar mínimo de proteção.
A lei expressamente excepciona as áreas urbanas consolidadas<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> do parâmetro geral de proteção estabelecido pela Lei 12.651/12 para as APPs das margens de rios, permitindo que os municípios que desejem adotar metragem diferente da prevista no artigo 4º, I, assim o façam, por meio de lei municipal, desde que observadas as exigências legais indicadas no artigo 4º, §10.
O que a nova lei faz é dispensar o município de cumprir o parâmetro da norma geral no que tange às matas ciliares. Nas áreas urbanas consolidadas, a legislação municipal está autorizada a criar um parâmetro próprio, totalmente desvinculado do artigo 4º, I da Lei 12.651/12. Vale dizer: pode adotar uma metragem maior, mas também uma metragem menor, talvez muito menor – o que é mais provável que aconteça, dada a pressão mais intensa, e por vezes irresistível, do setor econômico sobre os entes locais.
Com isso, a Lei 14.285/21 faz cair por terra, por assim dizer, a decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/superior-tribunal-de-justica">STJ</a>) no Tema 1010, que discutiu se a largura mínima da faixa de APP de curso hídrico natural em área urbana consolidada seria de 15 metros de cada lado, nos termos do artigo 4º, III, da Lei 6.766/76, ou 30 metros, conforme artigo 4º, I da Lei 12.651/12, tendo o tribunal adotado a tese da prevalência do regime da Lei 12.651/12, por ser norma especial com relação à Lei de Parcelamento do Solo Urbano (STJ – Resp 1.770.760 SC, relator ministro Benedito Gonçalves, j. 28.04.2021).
Com a nova disciplina legal, a mesma lei que fixa a largura mínima da APP de cursos d’água em 30 metros passa a dispor que tal metragem não necessariamente precisa ser adotada nas áreas urbanas consolidadas. E agora, nem mesmo a faixa mínima de 15 metros de cada margem, prevista na Lei 6.766/76, precisa ser respeitada, já que a Lei 14.285/21, fazendo o “serviço completo”, cuidou de alterar a Lei de Parcelamento do Solo para excluir a metragem mínima da área non aedificandi outrora existente ao longo das águas correntes e dormentes, deixando que sejam estabelecidas na lei municipal de planejamento territorial, nos termos indicados em diagnóstico socioambiental elaborado pelo município (artigo 4º, III-B).
A Lei 14.285/21 servirá à regularização de ocupações ilegais ocorridas no passado, visto que muitas áreas desmatadas e ocupadas ao arrepio da lei simplesmente deixarão de ser APP, logo ficarão livres das restrições da Lei 12.651/12. Da mesma forma, abrirá novos espaços para ocupação nas faixas marginais dos cursos hídricos, estimulando o estabelecimento de moradias ou outras atividades em áreas sabidamente suscetíveis às inundações, e prejudicando as funções ecológicas essenciais cumpridas pela vegetação nativa nas margens dos rios.
É bem verdade que a liberdade dos municípios na adoção de novos parâmetros das matas ciliares nas áreas urbanas consolidadas não é irrestrita, pois, conforme previsto no §10 do artigo 4º, as normas municipais editadas para tal fim devem vedar a ocupação de áreas com riscos de desastres (inciso I); observar as diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver (inciso II); e prever que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental fixados na Lei 12.651/12 (inciso III).
Com relação à esta última exigência, não chega a representar um “freio” aos municípios interessados na redução das APPs das margens de rios, como alguns estão defendendo. Afinal, ela se refere às hipóteses excepcionais de supressão de vegetação de APP, já previstas no Código Florestal, as quais não serão aplicáveis às áreas porventura excluídas da mata ciliar urbana pela legislação municipal, tendo em vista que tais áreas simplesmente deixarão de ser APP, logo, poderão ser suprimidas independentemente de utilidade pública, interesse social e baixo impacto ambiental.
O §10 do artigo 4º também exige que as leis municipais sejam editadas somente depois de ouvidos os conselhos estaduais, municipais ou distrital de meio ambiente. De início pode-se pensar que a consulta aos conselhos de meio ambiente terá o condão de garantir um viés democrático ao processo, com a participação popular na definição da extensão da APP das faixas marginais de cursos d'água, já que os conselhos devem ter, entre os seus membros, representantes da sociedade civil organizada. Há que se notar, contudo: os conselhos serão ouvidos, mas não deliberarão. Logo, não será de se estranhar que alguns municípios se distanciem das recomendações dos conselhos se encontrarem algum argumento técnico ou social que o justifique.
Não pretendemos, com base no temor de desvirtuamento da lei florestal acima exposto, negar ao município a competência para legislar sobre assuntos de interesse local ou para suplementar a norma geral nacional e estadual – até porque a Constituição não nos permitiria fazê-lo, dada a competência legislativa municipal constante do artigo 30, I e II.
No entanto, com fundamento na própria norma constitucional, defendemos que o limite da atuação normativa municipal é o interesse local, e a preservação dos cursos hídricos, por meio da manutenção de vegetação em suas faixas marginais, está além do interesse local, logo, é matéria passível de ser regulada pela norma nacional – por isso, não concordamos com os que argumentam que o artigo 4º, I da Lei 12.651/12 invade a competência dos entes subnacionais, por ter saído do campo da generalidade ao definir iguais metragens de APP para todas as regiões do país.
Já se encontra em curso uma mobilização de entidades sem fins lucrativos e partidos políticos para ajuizar uma Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei 14.285/21. À vista disso, é possível que norma tão preocupante não permaneça muito tempo no ordenamento jurídico. Aguardemos o desfecho judicial, torcendo para que, enquanto isso, as próximas estações chuvosas não causem mais estragos ambientais e sociais.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Cf. artigo 3º, XXVI, Lei 12.651/2012, incluído pela Lei 14.285/21.

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JOTA

Texto inverte lógica da norma geral como patamar mínimo de proteção e servirá à regularização de ocupações ilegais

Matas ciliares em áreas urbanas consolidadas à luz da Lei 14.285/21

Lei 14.285/21 inverte lógica da norma geral como patamar mínimo de proteção e servirá à regularização de ocupações ilegais