Entre a Declaração de Estocolmo de 1972 e a Declaração sobre as responsabilidades das gerações presentes para com as gerações futuras, publicada pela UNESCO (Organização das Nações Unidos para a Educação, a Ciência e a Cultura) em 1997, passaram-se apenas vinte e cinco anos. Na história da humanidade e da evolução de instituições como o Direito, o período é ínfimo. Mas foi o tempo necessário para que o tema da justiça intergeracional saísse da irrelevância absoluta e lograsse alcançar o status de norma jurídica, mormente por meio de previsões relativas à proteção ambiental, mas também agora abrangendo o direito financeiro. Nesse curto lapso temporal foram produzidos e publicados dezenas de instrumentos de direito internacional público concernentes aos princípios e regras de proteção aos interesses das gerações futuras.

Em tempos mais recentes, vem ocorrendo o fenômeno da constitucionalização das normas de proteção intergeracional. É o que ocorreu no direito brasileiro, a partir do art. 225 da Constituição Federal de 1988, e também na África do Sul[1], Alemanha[2], Argentina[3], Bolívia[4], França[5], Noruega[6], Polônia[7], Portugal[8] e Suiça[9]. O Japão foi ainda mais longe, e consagrou, em sua carta constitucional, a extensão do regime de direitos fundamentais às gerações futuras, que assim proclama: “Art. 11. As pessoas não devem ser impedidas de gozar qualquer dos direitos fundamentais. Esses direitos fundamentais garantidos ao povo por esta Constituição serão conferidos as pessoas desta e das futuras gerações como direitos eternos e invioláveis”[10].

Há, ainda, propostas de emendas à constituição de diversos países atualmente em discussão, todas no sentido de implementar medidas de proteção aos interesses das gerações supervenientes[11]. De modo silencioso, os Estados vêm incluindo paulatinamente disposições constitucionais de equidade intergeracional, ora a protegendo expressamente, ora determinando que as gerações futuras sejam consideradas na elaboração de políticas públicas em matéria ambiental ou financeira. Esse é um fenômeno cujas repercussões ainda estão pendentes. Uma discussão relevante tem sido sobre quem deve ser o guardião dos interesses das gerações futuras.

Em 2001, Israel foi o primeiro país a criar um posto exclusivo para lidar com assuntos envolvendo as gerações futuras[12]. Curiosamente, a iniciativa não partiu de grupos ambientalistas, mas sim do então líder do partido Shinui, Joseph Lapid[13]. Segundo a justificativa anexa à proposição, “os políticos têm uma tendência a buscar resolução dos problemas que são objeto de preocupação de seus eleitores, na esperança de que, no longo prazo, as questões se resolvam por si própria, e que se transformem em problemas de um diferente governo e um diferente parlamento”. A proposta inicial previa a existência de um órgão com poderes de exigir qualquer informação ao governo combinado com um dever de consulta prévia relacionada a qualquer ato regulatório que pudesse ter impacto sobre as gerações futuras. O comissário seria eleito por voto secreto pelos membros do parlamento e seria dotado de orçamento próprio.

A proposta aprovada ficou aquém daquela patrocinada inicialmente por Lapid. Ao comissário coube quatro funções básicas: (i) opinar sobre projetos de lei que afetem os interesses das gerações futuras; (ii) manifestar-se sobre atos administrativos de igual impacto; (iii) emitir recomendações ao parlamento a respeito de quaisquer assuntos que o comissário entender relevante às gerações futuras; e (iv) assessorar os parlamentares em qualquer projeto relativo ao tema.

Ao comissário foram concedidos poderes de cunho investigativo, incluída a prerrogativa de solicitar informações a outros órgãos públicos, e também recomendatório, embora suas manifestações não fossem vinculantes. Durante sua atuação o comissário tinha o direito de se manifestar oralmente sobre todos os projetos de lei e demais atos parlamentares que viessem a causar impacto sobre as gerações futuras, o que fez com que sua atuação fosse equiparada à figura do filibuster, no Senado americano, eis que os pedidos de informação e a elaboração de relatórios tinham o poder de atrasar proposições legislativos.

Seguindo o mesmo caminho, em 2007, o parlamento húngaro criou a figura do comissário parlamentar para as gerações futuras[14]. A criação ocorreu por pressão da organização não-governamental “Proteger o Futuro!”. O objetivo da atuação do comissário era a proteção do “meio ambiente saudável”, sendo-lhe conferido poderes para requisitar informações e, inclusive, ingressar em propriedades públicas e privadas. Mais precisamente, competia-lhe o monitoramento, avaliação e supervisão de aplicação dos dispositivos legais, os quais asseguram a sustentabilidade e a melhoria das condições da natureza e do meio ambiente. Sem um efetivo poder de veto a respeito de políticas públicas, à míngua de maior apoio popular e, finalmente, em cenário de crise econômica, as experiências de Israel e da Hungria foram extintas, respectivamente, em 2007 e 2012, com as funções do comissário sendo agregadas a outros órgãos encarregados da defesa dos direitos fundamentais.

O insucesso das experiências parlamentares tem levado à discussão sobre modelos judiciais de proteção dos interesses das gerações futuras. As áreas mais sensíveis à injustiça intergeracional, como o meio ambiente e as finanças públicas, por exemplo, já são objeto de pastas específicas na grande maioria dos Estados existentes. Há, igualmente, ministérios voltados ao planejamento de longo prazo, como é o caso do Ministério do Planejamento, no Brasil, e da Secretaria de Assuntos Estratégicos, que atua no assessoramento da Presidência. Se os Estados já possuem essas pastas em suas estruturas administrativas, não seriam elas suficientes para lidar com os assuntos referentes à responsabilidade de longo prazo? A resposta é não.

Em primeiro lugar, por uma questão de incentivos. Agentes administrativos situados em posição de subordinação direta a agentes eleitos não terão os incentivos necessários para eventualmente fazer oposição à política majoritária, o que é condição de viabilidade do própria defesa das gerações futuras. Por vezes haverá colisão entre os interesses imediatos e aqueles de longo prazo. O ideal aqui é que estes últimos interesses não fiquem “órfãos”. Em segundo lugar, por uma razão histórica. É natural que os ocupantes de postos destinados à defesa de gerações futuras tenham um compromisso pessoal de atuação em áreas afins. Isso não significa que tal comissário não esteja sujeito às cedências necessárias na política. É o que se verificou tanto na Hungria como em Israel.

Resta, assim, o Poder Judiciário. De fato, ao contrário dos comissários parlamentares e servidores, os juízes têm efetivo poder de veto sobre políticas públicas, o que lhes permite atuar de maneira mais efetiva. Membros do parlamento possuem incentivos para priorizar o curto prazo, pois o humor do eleitorado é o que lhes garante o emprego. Agentes políticos do executivo sofrem o mesmo tipo de influência. Juízes, de modo geral, tem menos incentivos para atuar assim. O uso do discurso da justiça intergeracional para o avanço de demandas ambientais vem se provando bem sucedido, especialmente em países em desenvolvimento. O surgimento de um constitucionalismo ambiental com preocupações intergeracionais é uma construção dos países do sul. Esse tema, contudo, ficará para a próxima coluna.

O julgado mais famoso sobre a proteção da justiça intergeracional é o caso Menores Oposa v. Factoran, julgado em 1993 pela Suprema Corte das Filipinas[15]. Todos que atuam na área o conhecem. Na hipótese concreta, um grupo de crianças, inclusive os filhos de Antonio Oposa Jr., ativista ambiental, e uma organização não-governamental filipina formalizaram ação em face do Secretário de Meio Ambiente e recursos naturais buscando cassar as licenças existentes para exploração de florestas e impedir a concessão de outras novas, ao argumento de que isso seria contrário aos direitos constitucionais ao meio ambiente equilibrado e sadio, à autopreservação e autoperpetuação do ser humano, além de colidir com os princípios da equidade intergeracional. No curso da inicial, demonstraram que as licenças em questão levariam ao desmatamento de todas as florestas tropicais das Filipinas em menos de uma década.

A decisão das instâncias ordinárias considerou que os autores não tinham legitimidade para a demanda, além de, no mérito, afirmar que o controle de políticas públicas não cabe ao Poder Judiciário. A decisão final da Suprema Corte foi favorável, em parte, à pretensão dos demandantes. O aspecto relevante do julgamento é o reconhecimento da legitimidade dos quarenta e quatro demandantes para representar as gerações futuras, baseado na identidade do direito ao meio ambiente entre as pessoas presentes e futuras. É dizer: prevaleceu a lógica dos direitos coletivos para a proteção de direitos intergeracionais. O ponto ficou assim descrito:

“Os menores peticionários afirmam que eles representam sua geração, assim como as gerações ainda por nascer. Nenhuma dificuldade encontramos ao decidir que eles podem, por si, para outros de sua geração e das gerações seguintes, ajuizar uma ação coletiva (class suit). Sua legitimidade para agir em nome das gerações seguintes só pode basear-se no conceito de responsabilidade intergeracional na medida em que o direito à uma ecologia equilibrada e saudável está em causa. Tal direito, tal como a seguir exposto, considera o ‘ritmo e harmonia da natureza’. Natureza significa o mundo criado na sua totalidade. Tal ritmo e harmonia indispensavelmente incluem, inter alia, a disposição criteriosa, utilização, gestão, renovação e conservação de florestas do país, (...) a fim de que sua exploração, desenvolvimento e utilização sejam equitativamente acessível aos presentes, bem como às futuras gerações.

Escusado será dizer que cada geração tem a responsabilidade para a outra de preservar o ritmo e harmonia para o pleno gozo de uma ecologia equilibrada e saudável. Colocado de modo um pouco diferente, a afirmação dos menores do seu direito ao meio ambiente saudável constitui, ao mesmo tempo, o desempenho de sua obrigação de garantir a proteção desse direito para as gerações vindouras”.

No mérito, a Suprema Corte das Filipinas afirmou que a cassação das licenças para extração de madeiras é possível, utilizando como fundamento a cláusula geral de proteção ambiental presente na lei básica do país, mas não determinou que a Administração o fizesse. Pelo contrário, determinou que o caso retornasse ao primeiro grau para que o mérito fosse julgado. Contudo, os demandantes não prosseguiram na ação, que teria sido extinta por inércia. Por este motivo, há críticos quanto ao status de Menores Oposa no direito ambiental e no papel do precedente para a defesa das gerações futuras[16].

Há uma grande dificuldade na transformação de enunciados genéricos em defesa dos interesses das gerações futuras em obrigações concretas oponíveis aos particulares ou ao poder público. As experiências parlamentares não se revelaram bem-sucedidas até aqui, prevalecendo, com recorrência, a lógica do curto prazo. Com a proliferação de cláusulas constitucionais de proteção intergeracional, e a crescente conscientização sobre a importância do meio ambiente, seguramente este será um campo fértil para o desenvolvimento do direito comparado nos próximos anos.

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[1] Capítulo 2 – Declaração de Direitos. “24. Meio ambiente. Todos tem o direito: (…) II. a ter o meio ambiente protegido, para o benefício das gerações presente e futura, por meio de medidas legislativas razoáveis e outras que (i) previnam a poluição e degradação ecológica, (ii) promovam a conservação, e (iii) assegurem o desenvolvimento ecologicamente sustentável e o uso de recursos naturais enquanto promovem justificável desenvolvimento econômico e social”. Disponível em: http://www.info.gov.za/documents/constitution/1996/96cons2.htm#24.

[2] “Artigo 20a [Proteção das bases naturais da vida]. “Ciente também da sua responsabilidade para com as gerações futuras, o Estado deve proteger as bases naturais da vida pela legislação e, de acordo com a lei e a justiça, por ação executiva e judicial, tudo dentro do âmbito da ordem constitucional”. Disponível em: http://www.iuscomp.org/gla/statutes/GG.htm.

[3] Primera Parte, Capítulo Segundo, Nuevos derechos y garantias. “Art. 41. Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”. Disponível em: http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/capitulo2.php.

[4] “Artículo 9. Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: (...) 6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras. (...)” A referência às gerações futuras é repetida nos artigos 33 e 108. Disponível em: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.html.

[5] Nos termos da Carta de Meio Ambiente de 2004. A carta é integrada à Constituição Francesa. A referência à equidade intergeracional encontra-se nos considerandos: “Que a fim de assegurar um desenvolvimento durável, as escolhas destinadas a responder às necessidades do presente não devem comprometer a capacidade das gerações futuras e dos outros povos a satisfação de suas próprias necessidades”. Disponível em: http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/const03.htm.

[6] “Artigo 110b [Meio ambiente]. (1) Toda pessoa tem direito a um ambiente propício à saúde e ao ambiente natural, cuja produtividade e diversidade são preservados. O uso dos recursos naturais deve ser feito com base em considerações abrangentes e de longo prazo, de modo que esse direito seja, também, salvaguardado para as gerações futuras.”. Disponível em: http://www.servat.unibe.ch/icl/no00000_.html.

[7] “Artigo 74. As autoridades públicas devem realizar políticas que garantam a segurança ecológica das gerações atuais e futuras”. Disponível em: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm.

[8] “Artigo 66.º. Ambiente e qualidade de vida. (...) 2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos: d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações”; Disponível em: http://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx.

[9] “Preâmbulo. Em nome de Deus todo poderoso! Nós, o povo Suíço e os Cantões, sendo conscientes da nossa responsabilidade para com a criação, em renovação à nossa aliança para fortalecer a liberdade e independência, democracia e paz na solidariedade e abertura ao mundo, determinados, com respeito mútuo e reconhecimento, a viver a nossa diversidade na unidade, consciente das nossas realizações comuns e nossa responsabilidade perante as gerações futuras, certo que só é livre quem usa a sua liberdade, e que a força de um povo se mede pelo bem-estar dos fracos, adotamos a seguinte Constituição:”. Disponível em: http://www.servat.unibe.ch/icl/sz00000_.html.

[10] Disponível em: http://www.solon.org/Constitutions/Japan/English/english-Constitution.html-#CHAPTER_III.

[11] Cf. Joerg Chet Tremmel, A theory of intergenerational justice, 2009, p. 57.

[12] Report of the Secretary-General, “Intergenerational solidarity and the needs of future generations”, United Nations General Assembly, 5 de agosto de 2013, pp 28-29.

[13] Shlomo Shoham e Nira Lamay, “Comission for Future Generations in the Knesset: lessons learnt”. In: Joerg Chet Tremmet, Handbook of Intergenerational Justice, pp. 245-247.

[14] Carolyn Raffensperger, Tyler Giannini, Bonnie Docherty, “Models for protecting the environment for future generations”, 2008, disponível em: http://www.law.harvard.edu/programs/hrp

[15] Inteiro teor disponível em: http://www.elaw.org/node/1343. Acesso em 14 de junho de 2015.

[16] Dante Gatmaytan-Magno, “Judicial restraint and enforcement of environmental rights in the Philippines”, Oregon Review of International Law n. 12, 2010, pp. 6-8.

JOTAMundo: Quem cuida dos direitos das próximas gerações?

Justiça Intergeracional e Constitucionalismo