No dia 11 de junho de 2018 foi sancionada a lei nº 13.674, que autoriza concessão de benefícios fiscais às empresas de desenvolvimento/produção de bens e serviços de tecnologia da informação e comunicação (TIC), como incentivo para aumentar o investimento em pesquisas, desenvolvimento e inovação no setor.

Derivada da Medida Provisória (MP) nº 810/2017, que altera a lei de informática nacional (lei nº 8.248, de 1991) e a lei de informática Suframa (lei nº 8.387, de 1991)ⁱ, a finalidade precípua deste diploma legal consiste em dinamizar e fortalecer as atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) no setor de tecnologia da informação e comunicação, de forma que as empresas que investirem em atividades de pesquisa, desenvolvimento e/ou inovação do setor farão jus ao benefício de isenção do imposto sobre produtos industrializados (IPI)ⁱⁱ.

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A lei pode ser prejudicial ao Tesouro Nacional, dado que esses benefícios têm compreendido renúncias anuais de cerca de R$ 5 bilhões sem qualquer avaliação dos impactos dessa política, ora prorrogada para o ano de 2029ⁱⁱⁱ, segundo o Tribunal de Contas da União, além da possibilidade da não aplicação das condições exigidas pela Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidades Fiscais (LRF), para concessão de novas renúncias de receitas, como se verá a seguir.

O art. 14 da LRF estabelece condições para que se conceda renúncia de receitas sem prejudicar a sociedade por possível insuficiência de recursos. O benefício fiscal de isenção tributária é um instrumento de exoneração do pagamento de tributos, de forma excepcional, que pode ser concedido por diversas circunstâncias, dentre elas, as de índole políticas, econômicas ou sociais, como ocorre na lei em apreço, qual seja lei nº 13.674/18. No entanto, a exposição de motivos da MP nº 810/2017deixa dúvidas sobre a aplicação do dispositivo ao declarar que:

as alterações propostas na lei nº 8.248, de 1991 tratam apenas de questões operacionais, sem impactos orçamentários e financeiros, relacionadas estritamente ao cumprimento das obrigações de P&D [...]. Da mesma forma, as alterações propostas na Lei 8.387 de 1991 não trazem impactos orçamentários ou financeiros, mas tratam de questões operacionais que impactarão positivamente a eficiência e a desburocratização.

Ocorre que o texto da nova lei atualiza o nome da categoria a qual recai o benefício, de forma que enquanto anteriormente recaía tão somente sob a categoria “informática e automação”, que conta com definição específica no Decreto nº 5.906/06^iv, agora recairá sobre “serviços de tecnologias da informação e comunicação” (art. 4º, da lei nº 13.674/2018), podendo abranger outros elementos não prescritos naquele rol exaustivo, o que pode trazer novas isenções, portanto contar com impacto financeiro que deveria ser compensado previamente, seguindo os ditames do art. 14, da LRF, diferentemente do entendimento expresso na exposição de motivos da MP 810/17.

O art. 14, da LRF, traz duas opções de compensação, maneira pela qual alcançaria o preceito da neutralidade orçamentária dos benefícios tributários: primeiro a compensação orçamentária; segundo, caso a primeira opção não seja cumprida, caberia a compensação tributária, como leciona o Ministro Weder de Oliveira (2015: 851-2).

Diante dessa norma prescritiva, para que o benefício seja concedido – in casu, aos serviços de Tecnologia da Informação e Comunicação – a renúncia necessita ser incluída na estimativa da receita da lei orçamentária. Assim, a proposta legislativa de isenção teria de ser acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro, referente ao exercício que iniciará a sua vigência e de dois anos seguintes.

A aprovação desta fica condicionada à demonstração de que a renúncia não afetará as metas de resultados fiscais previstas nos anexos da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO). Trata-se da compensação orçamentária (condição básica). Entende-se que a redução da estimativa implicará a redução de dotações orçamentárias, assim os efeitos serão compensados pela redução de despesas (OLIVEIRA, 2015: 851).

Do não cumprimento desta, o mesmo dispositivo estabelece como condição alternativa que a concessão do benefício deverá estar acompanhada de medidas de compensação tributária pelo mesmo prazo acima mencionado (exercício que iniciará a sua vigência e de dois anos seguintes). Essas medidas compensatórias alternativas consistem no aumento de receita, mediante elevação de alíquotas; ampliação de base de cálculo; majoração ou criação de tributo ou contribuição, medidas previstas no rol taxativo do art. 14, II, da LRF, que ainda poderiam ser aplicadas no caso em apreço.

Nesse caso, as novas isenções entrariam em vigor somente após a implementação das medidas compensatórias (cf. art. 14, §2º, LRF).

Cabe ressaltar que os gastos tributários não têm a finalidade de reduzir a carga tributária, podendo, inclusive, aumenta-la como pode-se perceber da condição alternativa, acima mencionada. Em melhores palavras, é crucial uma contrapartida permanente de recursos quando há obrigações permanentes que reduzam o orçamento (cf. Acórdão TCU nº 3437/2012).

Entretanto, o art. 14 da LRF não se aplica a toda e qualquer legislação que acarrete perda de receita. Esse dispositivo tem aplicação somente em relação à concessão de benefícios tributários (tax expenditures), assim, nos casos de modificação normal do sistema tributário não será necessário o cumprimento do art. 14 da LRF (OLIVEIRA, 2004: 48-9).

A dificuldade diante desse entendimento é a ampla margem de interpretação acerca da locução “renúncia de receitas”, o que pode ser observada na lei em apreço, ao isentar as empresas de TICs.

O Tribunal de Contas da União conceituou “renúncia de receitas”, no relatório do voto do Acórdão nº 747-2010. Nessa oportunidade expôs que, para aplicação do art. 14 da LRF, renúncia de receitas seria equivalente ao conceito de gasto tributário consagrado pela Receita Federal do Brasil (RFB), em 2003 – definição uniformizada pela RFB com o entendimento adotado mundialmente, publicada no Demonstrativo dos Gastos Tributário (DGT) de 2005.

Nesse segmento, gastos tributários são “gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário, visando a atender objetivos econômicos e sociais” e que configurem uma “exceção ao sistema tributário de referência, reduzindo da arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte”.

Não obstante, como bem ressalta o ministro Weder de Oliveira (2004), há inúmeros casos em que dúvidas serão levantadas acerca da aplicação do dispositivo 14 da LRF.

Por essa razão, para que a medida não ocasione em regressividade do sistema tributário^v, vale destacar a posição manifesta no Acórdão nº 747/2010, o qual determinou que, nos casos de concessão de benefícios fiscais, a Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG) e a Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, em razão das competências atribuídas a cada uma, “devem ter participação na avaliação do impacto orçamentário-financeiro dos atos normativos que instituam ou ampliem renúncias de receitas tributárias”.

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i A lei nº 8.248/1991 trata da capacitação e competitividade do setor de informática e automação. A lei nº 8.387/1991 trata das empresas de informática instaladas na zona franca de Manaus.

ii Dito de outro modo, as empresas farão jus aos benefícios que trata a lei nº 8.191, de 11 de junho de 1991, lei esta que institui a isenção do IPI.

iii Os benefícios veiculados pela lei 8.248/91 foram prorrogados pela lei nº 13.023/2014. BRASIL. Lei nº 13.023, de 8 de agosto de 2014. Planalto, 2014. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13023.htm>

iv O referido Decreto regulamenta, dentre outras, a Lei n^o 8.248, de 23 de outubro de 1991 e prescreve rol exaustivo de serviços de informática e automação, in verbis: “Art.2^o Para fins do disposto neste Decreto, consideram-se bens e serviços de informática e automação: I - componentes eletrônicos a semicondutor, optoeletrônicos, bem como os respectivos insumos de natureza eletrônica; II - máquinas, equipamentos e dispositivos baseados em técnica digital, com funções de coleta, tratamento, estruturação, armazenamento, comutação, transmissão, recuperação ou apresentação da informação, seus respectivos insumos eletrônicos, partes, peças e suporte físico para operação; III - programas para computadores, máquinas, equipamentos e dispositivos de tratamento da informação e respectiva documentação técnica associada (software); IV - serviços técnicos associados aos bens e serviços descritos nos incisos I, II e III; V - os aparelhos telefônicos por fio com unidade auscultador-microfone sem fio, que incorporem controle por técnicas digitais, Código 8517.11.00 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM; (Redação dada pelo Decreto nº 6.405, de 2008). VI - terminais portáteis de telefonia celular, Código 8517.12.31 da NCM; e (Redação dada pelo Decreto nº 6.405, de 2008). VII - unidades de saída por vídeo (monitores), classificadas nas, Subposições 8528.41 e 8528.51 da NCM, desprovidas de interfaces e circuitarias para recepção de sinal de rádio freqüência ou mesmo vídeo composto, próprias para operar com máquinas, equipamentos ou dispositivos baseados em técnica digital da Posição 8471 da NCM (com funções de coleta, tratamento, estruturação, armazenamento, comutação, transmissão, recuperação ou apresentação da informação). (Redação dada pelo Decreto nº 6.405, de 2008). §1^o Para os fins deste Decreto, consideram-se bens de informática os relacionados no Anexo I. §2^o Os bens relacionados no Anexo II não são considerados bens de informática para os efeitos deste Decreto. Brasil. DECRETO Nº 5.906, DE 26 DE SETEMBRO DE 2006.Planalto, 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5906.htm>

v A regressividade do sistema tributário, nesse cenário, pode ser causada (i) beneficiando parcela minoritária da população com renda mais alta; (ii) manifestando dificuldade de implementação dos mecanismos adequados de controle e avaliação; e (iii) com possível aumento da ineficiência na alocação dos recursos públicos. Essa crítica foi levantada por Josué Pellegrini, ao tratar da expansão de gastos tributários, no núcleo de estudos e pesquisas da Consultoria Legislativa, no Senado Federa (2014). Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/503102/TD159JosuePellegrini.pdf?sequence=1> p. 10-11.

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BRASIL. Acórdão nº 747-2010. Tribunal de Contas da União, 2010, p. 49. Disponível em:<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A747%2520ANOACORDAO%253A2010/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false>

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Incentivos fiscais e a aplicação do art. 14 da LRF

Um estudo sobre as isenções das empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação