Nilson Vieira Ferreira de Mello Junior

Com previsão constitucional introduzida pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm">EC 132</a> de 2023, da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">reforma tributária</a>, que inseriu o inciso VIII no art. 153 da Constituição, e regulamentado pelo <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/164914">PLP 68/2024</a>, recém-aprovado pelo Congresso, o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/imposto-seletivo">imposto seletivo</a> tem sido chamado de “imposto do pecado”, expressão copiada da terminologia norte-americana (sin tax), por incidir sobre bens, produtos e serviços considerados nocivos à sociedade.
De competência federal, o novo imposto incidirá sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, sendo eles bebidas alcóolicas e açucaradas, produtos fumígenos (tabaco e cigarros eletrônicos), veículos automotores, embarcações, aeronaves e extração mineral.
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, a plataforma de monitoramento para empresas e escritórios, que traz decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a></h3>
O IS exercerá, assim, uma função extrafiscal, i. e., terá caráter regulatório. O papel de um tributo extrafiscal é o de estabelecer uma tributação diferenciada sobre bens, produtos e serviços considerados prejudiciais à sociedade (onerando-os) e, com isso, desestimular o seu consumo e a sua produção.
Porém, a extrafiscalidade compreende uma segunda função, representada pelo combate às externalidades, ou seja, capacitar financeiramente o Estado para fazer face aos efeitos negativos da produção e do consumo desses bens e serviços considerados nocivos.
Nessa segunda função, o IS atuaria como uma compensação ao Estado pelo seu ônus financeiro ao fazer frente aos malefícios causados pelo consumo e emprego desses bens e serviços. Como exemplo podemos citar o dinheiro público gasto para tratar pacientes com câncer de pulmão, tendo em vista ser o tabaco o causador de mais e 80% deste tipo de neoplasia maligna, de acordo com a OMS.
Quintanilha<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> assinala que a extrafiscalidade consiste na intervenção do Estado por meio do tributo que, para além de sua finalidade arrecadatória, passa a ser empregado como instrumento de políticas públicas. Prates<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> pontua que a extrafiscalidade busca induzir comportamentos do contribuinte para que seja realizado determinado fim de interesse do Estado, sendo que essa indução tem dupla face (ou “dupla técnica”), a de vantagens e a de agravamentos.
Na primeira, há a concessão de créditos tributários para uso em compensação de obrigações, isenções e eliminação de alíquotas, que diminuem a “pressão tributária”, estimulando determinada conduta. No segundo caso, agrava-se a tributação, por meio do aumento de alíquotas, de forma a tornar mais custoso o comportamento indesejado.
Em princípio, o caráter arrecadatório é traço indissociável de qualquer espécie de tributo, das taxas aos impostos, passando pelas contribuições. Mesmo para aqueles aos quais foi atribuída função extrafiscal pelo legislador no sentido estrito, alguma receita tributária (ingressos de recursos no Tesouro) poderá ser gerada, ainda que esse objetivo seja acessório.
Válido é lembrar que, em determinados casos, o objetivo extrafiscal pode residir justamente na inexistência de ingressos (redução a zero das alíquotas), como consequência da desoneração de determinado setor ou atividade, como forma de estímulo ao seu desenvolvimento.
Com efeito, no sentido inverso daquilo que acontece com os tributos ordinários (eminentemente fiscais), no caso do extrafiscal, uma menor arrecadação pode ser sinal de eficácia, do resultado obtido, na prática, pelo tributo regulatório<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Contudo, sem o efetivo monitoramento de resultados e sem que as receitas do tributo extrafiscal sejam vinculadas a dispêndios para o enfrentamento das externalidades, não se pode garantir que os comportamentos estejam sendo efetivamente coibidos (ou induzidos), ao mesmo tempo em que a compensação (ingressos de receita no Tesouro) pelos prejuízos gerados ao meio ambiente e à saúde pode não estar sendo de fato alcançada. No caso do Imposto Seletivo, percebem-se as duas lacunas normativas.
Até a reforma em curso, o tributo que cumpre o papel de extrafiscalidade sobre bens e produtos considerados prejudiciais é o IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados. Cigarros, por exemplo, têm alíquota de 300% de IPI. Porém, como tributo extrafiscal regulatório, o IPI padece dos mesmos vícios: não apresenta monitoramento de resultados, que possam aferir sua eficácia quanto à política pública pretendida (i.e., redução do tabagismo, do alcoolismo etc.) e suas receitas não estão diretamente vinculadas ao combate às externalidades.
Saliente-se que a arrecadação dos impostos, ao contrário das contribuições, não está vinculada a dispêndios específicos do Tesouro, conforme dispõe o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal.
Assim sendo, na reforma tributária, a escolha por um tributo extrafiscal que viesse a inibir o consumo de determinados produtos potencialmente nocivos deveria recair, não sobre um imposto, mas sobre uma contribuição, cuja receita seria vinculada a determinadas ações do Estado, tais como a recuperação do meio ambiente em áreas de mineração e o tratamento de doenças causadas pelo tabagismo e alcoolismo.
No sistema tributário brasileiro, impostos têm sido tradicionalmente empregados, de forma equivocada, com o alegado caráter extrafiscal. É o caso não apenas do IPI que, a rigor, será substituído pelo IS, como do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), que visa a inibir determinadas aplicações de risco para os investidores.
Contudo, esperava-se que uma ampla reforma tributária, como a que ora se empreende, pudesse corrigir esse equívoco, até porque já existe dentro do sistema exemplo de contribuição usada com finalidade extrafiscal (a CIDE – Contribuição sobre Intervenção no Domínio Econômico, prevista no art. 149 da CF).
Para além da impossibilidade de vinculação das receitas para o enfrentamento das externalidades negativas, a ausência de uma efetiva mensuração dos resultados do IS como ferramenta de política pública é preocupante. Um tributo de caráter extrafiscal exigiria o monitoramento regular de seus desdobramentos, a fim de que se possa aferir os seus reais efeitos positivos para a sociedade.
Na hipótese de o objetivo da política pública não ser alcançado, justificar-se-ia a sua revisão, ensejando até mesmo a sua extinção (ou eliminação de alíquotas), tendo em vista não ser a arrecadação a finalidade primeira de um tributo regulatório. É verdade que o art. 452 do PL 68/2024 traz a previsão de avaliação quinquenal. No entanto, entende-se que, para que essa métrica aferisse, de fato, a eficácia do tributo regulatório, sua ocorrência deveria ser ao menos bienal.
Conforme fica claro pelo próprio texto do PLP 68, esse tipo de tributo é responsável pela implementação de “políticas públicas”, seja de caráter social, ambiental ou sanitário. Isso nos autoriza a dizer que, a par de uma métrica regular de resultados, com avaliações periódicas, os tributos extrafiscais devem requerer, igualmente, análises prévias de seus possíveis desdobramentos.
Portanto, o PLP 68, ao regulamentar o IS como genuíno tributo regulatório, deveria estabelecer, antes de sua entrada em vigor, a realização prévia de análises de impacto regulatório e econômico. Seriam esses estudos que permitiram definir claramente o problema regulatório enfrentado (considerando as suas externalidades), prevendo os seus prováveis efeitos, a fim de verificar a razoabilidade do impacto e embasar a correta tomada de decisão. Infelizmente, não se encontra essa previsão no PLP 68.
O constituinte perdeu a oportunidade de introduzir, na reforma tributária (EC 132), uma contribuição, e não um imposto, com função extrafiscal, de tributo regulatório. O legislador infraconstitucional, por sua vez, perdeu igualmente a chance de estabelecer, para o IS, análises prévias de seus impactos (regulatórios, econômicos e sociais), bem como avaliações periódicas que possam aferir os seus reais resultados.
O risco é o de termos mais um tributo de caráter meramente arrecadatório, apesar da roupagem extrafiscal, servindo, na prática, de alíquota adicional do IVA dual (CBS e IBS), consolidando uma distorção do sistema, na contramão da almejada transparência e redução da carga tributária que, se esperava, a reforma pudesse promover.
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CARVALHO, Cristiano. In GAETA, Flávia Holanda (Coordenadora). Comentários à EC 132/2023 – Reforma Tributária. São Paulo: Thomson Reuters, 2024.
MONTERO, Carlos E. Portela. O fundamento e a finalidade extrafiscal dos tributos ambientais. In MOTTA, Maurício (Coord.). Fundamentos teóricos do direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier: 2008. 
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> QUINTANILHA, Gabriel Sant´Anna. Reforma tributária brasileira – tributos sobre o consumo. Rio de Janeiro: GEN/Atlas/Forense, 2024.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> PRATES, Pamela Varaschin. Tributação do Pecado no Brasil. Belo Horizonte: Forum: 2024, pág. 113 e 114.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> MONTERO, Carlos E. Portela. O fundamento e a finalidade extrafiscal dos tributos ambientais. In MOTTA, Maurício (Coord.). Fundamentos teóricos do direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier: 2008, pág. 272.

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JOTA

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