Alexandre de Oliveira Araújo

Anna Carolina Moraes Ribeiro

Victoria Cerioni

O Brasil regulou apostas de quota fixa as chamadas <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/bets">bets</a> após longo período de amadurecimento do modelo a ser adotado. Pode-se dizer que a regulação brasileira é uma das mais robustas no mercado internacional: pioneira em verificação biométrica de identidade e sistemas centralizados de autoexclusão (onde o jogador se bloqueia de forma irreversível em todas as plataformas). Essas medidas têm um propósito claro: proteger o apostador brasileiro.
Essa proteção tem seu preço. Além dos impostos comuns a qualquer setor, as operadoras pagam as chamadas "Destinações Obrigatórias" sobre receita bruta — cuja alíquota já sofreu aumento antes mesmo do mercado regular atingir sua estabilidade.
Agora vem o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Imposto%20Seletivo">Imposto Seletivo</a> (IS). Criado em 2023, através da Emenda Constitucional 132, com característica de um tributo extrafiscal, não se justifica apenas pela arrecadação, mas sim com intuito de desestimular atividades prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, mais caro = menos consumo. No caso das apostas, a intenção seria desencorajar o jogo compulsivo.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
A doutrina constitucional para um tributo extra fiscal exige pelo menos três requisitos: identificar empiricamente o dano, calibrar proporcionalmente o imposto e alcançar quem causa o problema. O IS sobre apostas parece falhar nos três.
Em relação aos dados empíricos, o Estudo TD 334 da Consultoria Legislativa do Senado é explícito: não foram encontradas evidências empíricas sobre apostas. Com tabaco, álcool e refrigerantes, existe ampla literatura documentando como impostos reduzem consumo. Com apostas, não. Tabaco e álcool têm décadas de dados. Apostas reguladas no Brasil têm menos de dois anos. Sem série histórica suficiente — nem de uso de longo prazo nem de impacto regulatório — fica difícil entender qual é a externalidade que o IS pretende corrigir. O tributo foi criado sobre uma lacuna de conhecimento.
Ainda há também uma questão fundamental: o IS incide sobre o operador, não sobre o apostador — tornando-se invisível para o jogador. Isso se dá porque nos mercados de apostas, o consumidor não reage a preço de prateleira; sua decisão depende do retorno esperado: odds, payout, bônus. Quando tributação pressiona a margem do operador, o custo por exemplo, não aparece em nota fiscal. Transmite-se através de odds menos competitivas e bônus reduzidos. O jogador não consegue conectar essa redução ao Imposto Seletivo.
Aqui está o problema central: um tributo extrafiscal só funciona se tiver saliência. O consumidor precisa perceber que está pagando mais caro para começar a considerar reduzir o consumo. Sem essa percepção, o IS deixa de ser um instrumento de desestímulo e se reduz a um mecanismo puramente arrecadatório.
Por outro lado, o arcabouço regulatório já realiza, com eficácia verificável, exatamente o que o IS declara perseguir em termos de controle de apostas: limites de tempo e perdas, autoexclusão, KYC com reconhecimento facial. Quando a regulação já produz o efeito desejado, a camada tributária adicional não complementa — apenas sobrepõe-se sem acrescentar função. Temos um IS que falha em seu propósito, mas ainda assim encarece a experiência do jogador no mercado regulado.
O contexto agrava tudo. O mercado regulado brasileiro ainda não consolidou fidelidade institucional. Num país onde culturalmente existe enraizamento em plataformas ilegais, a sobreposição de restrições percebidas (regulação) com custos invisíveis (IS) piora a reputação do mercado legal.
Pesquisa da LCA Consultores (IBJR) estima que, ainda no segundo semestre de 2025, o ilegal ainda representava entre 41% e 51% do setor. Em um ambiente assim, o diferencial de retorno é muito mais sensível. As casas ilegais, não limitadas pela rigorosa regulamentação e não oneradas pela expressiva tributação que recai sobre o mercado regulado, proporcionam vantajosos retornos para o consumidor.
A experiência holandesa é reveladora. Em janeiro de 2025, o governo aumentou impostos sobre jogos em 4% e menos de cinco meses depois buscas por sites ilegais subiram 23%. A Dinamarca oferece o contraponto: com regulação competitiva, 90% do jogo online ocorreu em sites licenciados em 2021, ante 40% antes. O que retém o apostador no mercado legal não é a proibição do ilegal — é um produto minimamente competitivo.
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Convém esclarecer: este não é um argumento pela isenção tributária do setor. A questão não é binária — "se" o setor deve ser tributado, mas "como". O IS, na configuração atual, não parece satisfazer os requisitos constitucionais que a doutrina impõe a um tributo de natureza extrafiscal. Além dessa invalidade formal, há um risco material: longe de cumprir sua finalidade declarada, o IS pode produzir efeito contrário ao pretendido, canalizando consumo para o mercado ilegal, onde não existe proteção regulatória.
O resultado é um ciclo perverso. Um tributo criado para proteger o apostador o expõe ainda mais ao risco. Para lidar com os danos do mercado ilegal anterior, o Brasil investiu anos em regulação robusta e atraiu operadores legais dispostos a recolher tributos. Então vem o IS. O jogador, confrontado com custos invisíveis, desiste do legal e retorna ao ilegal. A ludopatia volta a crescer.
O Estado, ao invés de questionar a estratégia, majora tributos e regulação. Enquanto isso, o operador legal financia exatamente o ciclo que o derrota. Ele paga as contas de um mercado ilegal que compete com armas desproporcionais, inclusive proporcionadas pelo próprio Estado.
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Brasil. Emenda Constitucional n.º 132/2023 (Reforma Tributária). Lei Complementar n.º 224/2025.
Consultoria Legislativa do Senado Federal. TD 334 — Imposto Seletivo sobre apostas: revisão da literatura e análise de impacto. Brasília, 2024.
Brasil. Lei n.º 14.790/2023. Regula as apostas de quota fixa e estabelece arcabouço de proteção ao consumidor.
Secretaria de Prêmios e Apostas. Portaria SPA/MF n.º 2.579/2025 — limites obrigatórios de depósito e perdas.
Secretaria de Prêmios e Apostas. IN SPA/MF n.º 31/2025 — autoexclusão centralizada; IN n.º 3/2026 — impedimento Novo Desenrola Brasil.
Secretaria de Prêmios e Apostas. Portaria SPA/MF n.º 1.231/2024 — KYC, reconhecimento facial e jogo responsável.
Kansspelautoriteit. Mercado holandês de apostas online — impacto tributário 2025. Países Baixos.
Spillemyndigheden. Annual Report on Online Gambling 2021. Copenhague, 2022.
Spelinspektionen. Channeling Report — mercado sueco de apostas. Estocolmo, 2024.
LCA Consultores / IBJR. Estimativa do mercado ilegal de apostas no Brasil. São Paulo, 2025.

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