Opinião & Análise

Impeachment é Golpe de Estado?

Avaliação jurídica da denúncia por crime de responsabilidade nº 1/2015

Crédito @Fotos Públicas/Ricardo Penna

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. O CONCEITO DE GOLPE DE ESTADO. 3. NATUREZA JURÍDICA DO CRIME DE RESPONSABILIDADE. 4. A DENÚNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE. 5. CONCLUSÃO. 

  1. INTRODUÇÃO [1]

O cenário político brasileiro, nos últimos meses, resgatou a expressão “golpe de Estado”. Os termos têm sido empregado tanto por governistas como por oposicionistas, com sinais trocados e sem muito rigor técnico. Assim, de um lado, afirma-se que o impedimento do Chefe do Executivo por crime de responsabilidade pode ser utilizado como pretexto para conferir verniz de legitimidade constitucional a um procedimento que atentaria contra o regime democrático. De outro lado, afirma-se que, por óbvio, o instituto do impedimento por crime de responsabilidade tem previsão constitucional, razão pela qual não pode ser tratado, em quaisquer circunstâncias, como golpe de Estado. 

Ilustres figuras do meio jurídico já se pronunciaram sobre o tema, seja em um sentido, seja em outro. Bastam-nos dois exemplos contundentes. O emérito professor da Faculdade do Largo de São Francisco e ex-ministro do Supremo Tribunal Federal Eros Grau fez publicar carta aberta na qual assenta expressamente “A afirmação de que a admissão de acusação contra o Presidente da República por dois terços da Câmara dos Deputados consubstancia um golpe é expressiva e desabrida agressão à Constituição” [2].

O catedrático da Universidade de Coimbra Boaventura de Sousa Santos, porém, assegura que “[d]e algum modo, como tem defendido Tarso Genro, o estado de exceção está já instalado, de modo que a bandeira ‘Não vai ter golpe’ tem de ser entendida como denunciando o golpe político-judicial que já está em curso, um golpe de novo tipo que é necessário neutralizar.” [3]

Em tempos de forte acirramento e polarização política parece bastante desafiador tentar abordar o tema com alguma técnica e boa dose de clareza, em ordem a indicar os fundamentos de cada ideia lançada. Tudo com a proposta de bem esclarecer, sem a pretensão de dissuadir convicções. Enfim, a intenção aqui é informar sobre a matéria, é abordar questões que ainda não foram objeto de maiores preocupações acadêmicas. 

Dentro dessa perspectiva, o propósito, na sequência, é trazer rápidas linhas sobre os conceitos de golpe de Estado e a forma como têm sido empregado no discurso político atual. Feito isto, segue-se para tentar decifrar qual é a natureza jurídica do processo de impedimento por crime de responsabilidade. Assentar essa ideia é fundamental ao último ponto a abordar, que é uma avaliação jurídica sobre a denúncia por crime de responsabilidade nº 1/2015, em trâmite na Câmara dos Deputados, proposta contra a Presidente da República. Ao fim, espera-se ter a oportunidade de colaborar para que o embate sobre a existência ou não de uma nova modalidade de golpe de Estado em curso no nosso País se paute por argumentos técnicos, arrefecendo paixões e fortalecendo o regime democrático. 

  1. CONCEITO DE GOLPE DE ESTADO

O conceito de golpe de Estado, justamente por se tratar de um modelo que rompe com a ordem estabelecida, não é abordado com muito largueza nos manuais de Direito Constitucional ou na jurisprudência. E isso é fácil de compreender: o tema, efetivamente, pertence ao campo da Ciência Política [4]. Todavia, mesmo no campo da Ciência Política apura-se uma polissemia no emprego dessa expressão. 

Historicamente, tem-se afirmado a relação entre golpe de Estado e golpe militar. Importante, portanto, nessa concepção, a presença, como elemento característico, da alteração do sistema jurídico vigente, pois se pressupõe uma transgressão constitucional, que, por isso, instala uma nova ordem jurídica. Daí a razão pela qual a questão, sob prisma jurídico, já ensinava Kelsen, somente poderia ser resolvida com base na ordem jurídica internacional [5].

No campo da Ciência Política, porém, a caracterização agrega mais elementos. Carlos Barbé enuncia, desse modo, os cinco elementos indicadores do golpe de Estado:

1) Na tradição histórica, o Golpe de Estado é um ato efetuado por órgãos do Estado. Em suas manifestações atuais, o Golpe de Estado, na maioria dos casos, é levado a cabo por um grupo militar ou pelas forças armadas como um todo. Num caso contrário, a atitude das forças armadas é de neutralidade-cumplicidade.

2) As consequências mais habituais do Golpe de Estado consistem na simples mudança de liderança política. 

3) O Golpe de Estado pode ser acompanhado e/ou seguido de mobilização política e/ou social, embora isso não seja um elemento normal ou necessário do próprio golpe.  

4) Habitualmente, o Golpe de Estado é seguido do reforço da máquina burocrática e policial do Estado.

5) Uma das consequências mais típicas do fenômeno acontece nas formas de agregação da instância política, já que é característica normal a eliminação ou a dissolução dos partidos políticos [6].

Certamente, não é com esse sentido, presentes todos os elementos referidos, que o termo tem sido empregado nas discussões políticas. A expressão, nos presentes embates políticos, tem sido utilizada com apego apenas ao segundo elemento indicado, ou seja, a simples mudança de liderança política. A expressão é utilizada, portanto, como a indicação de que uma eventual sucessão na liderança política do País acontece de forma extraordinária, não por meio do sistema de sufrágio. Enfim, a salutar alternância no Governo acontece sem a legitimidade conferida pelo voto popular. 

Não obstante essa limitação, convém frisar que também se reconhece essa concepção de golpe de Estado: 

Em si mesmo, o Golpe de Estado constituiria pura e simplesmente um método para conquistar o poder, sem conotações políticas ou socioeconômicas. Esta definição está ligada ao estudo da configuração do Golpe de Estado sem indagar as consequências dele sobre o sistema político ou sobre outros sistemas sociais [7].

Nessa visão, a questão a avaliar seria a legitimidade da própria tomada de poder. A relação, portanto, entre processo de impedimento e golpe de Estado é, no fundo, uma discussão sobre a legitimidade do procedimento de impedimento. Essa vertente, a propósito, acabou sendo reconhecida em determinado trecho da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento sobre a recepção ou não pela ordem constitucional vigente da Lei nº 1.079, de 1950, que regula o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, nos termos do voto proferido pelo decano da Corte:

Na realidade, o “impeachment” – que não pode ser degradado nem reduzido à figura inconstitucional do golpe de Estado – traduz, em função dos objetivos que persegue e das formalidades rituais a que necessariamente se sujeita, um dos mais importantes elementos de estabilização da ordem constitucional lesada por comportamentos do Presidente da República que, configurando transgressões dos modelos normativos definidores de ilícitos político-administrativos, ofendem a integridade dos deveres do cargo e comprometem a dignidade das altas funções em cujo exercício foi investido [8].

Portanto, sob perspectiva exclusivamente jurídica, uma vez constatada que a expressão golpe de Estado, além de polissêmica, está mais afeta ao campo da Ciência Política, convém restringir o debate à discussão sobre a legitimidade do processo de impedimento da chefia do Executivo em razão do cometimento de crime de responsabilidade.  

Com isso, busca-se responder se o uso do processo de impeachment pode ser considerado um procedimento formal apto a caracterizar um movimento ilegítimo de tomada de poder por grupos políticos que se jogam com as regras procedimentais do sistema para dar aparência de legalidade a fatos políticos. Em outras palavras, busca-se responder se o uso do impeachment, pelo simples fato de ter previsão jurídico-constitucional (mundo do direito), está imune às críticas de poder ser considerado um golpe de Estado (mundo da ciência política) em um dado momento concreto da vida política de um país, especificamente quanto à denúncia por crime de responsabilidade nº 1/2015. 

  1. NATUREZA JURÍDICA DO PROCESSO DE IMPEDIMENTO

Indispensável, antes de avançar sobre a discussão particular sobre a denúncia ora em tramitação no Congresso Nacional, avaliar qual é a natureza jurídica do processo de impedimento por crime de responsabilidade. Com efeito, caso se acolha a tese de que se trata de um processo exclusivamente político, resumido, portanto, necessariamente à avaliação de conveniência e oportunidade segundo o juízo subjetivo dos parlamentares, não haveria sequer sentido na discussão da legitimidade do procedimento sob o ponto de vista jurídico. Enfim, o juízo dos parlamentares, sob perspectiva jurídica, não seria censurável e a discussão perderia sentido. 

Sobre o ponto, convém reconhecer, que muitas linhas já foram escritas sobre o tema em ordem a permitir a conclusão de que se trata de um procedimento que, embora admita o juízo final de mérito político, é um procedimento jurídico. Enfim, trata-se de um procedimento jurídico para o exercício de um juízo político, tal qual se apura no exercício de competências discricionárias pela Administração Pública. Nesse sentido, a doutrina assegura que não se trata, portanto, de um procedimento integralmente político: 

Influenciada pela sistemática norte-americana, parte da doutrina militou na crença, hoje vencida, de que o processo por crime de responsabilidade teria natureza integralmente política. Como consequência de tal ponto de vista, sustentou-se faltar jurisdição ao Poder Judiciário para conhecer de quaisquer questões afetas ao tema. É inegável que o processo de impeachment tem uma dimensão política, tanto pela natureza dos interesses em jogo e das pessoas envolvidas, como, notadamente, por duas circunstâncias: a) não podem os órgãos do Poder Judiciário rever o mérito da decisão proferida pela Casa Legislativa; b) a decisão não deve reverência aos rigores de objetividade e motivação que se impõem aos pronunciamentos judiciais (CF, art. 93, IX).

Nada obstante, a despeito de posições minoritárias dissonantes, afirmou-se, com a chancela da jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Federal, a tese de cabimento de controle judicial dos atos praticados no processo por crime de responsabilidade perante órgão legislativo [9].

A doutrina, desde pelo menos meados do século passado, já estabelecerá a natureza dúplice do processo de impedimento por crime de responsabilidade. Não se deve, contudo, a partir da ideia da presença de um crime, reconhecer ao procedimento a natureza própria e específica de processo penal, com todas as garantias e direitos ao acusado, inerentes aos procedimentos dessa natureza. Nesse sentido, a doutrina de Miguel Reale já esclarece o erro de conceber o processo de impedimento como um processo criminal comum: 

3 – A natureza mista do instituto é efetivamente a que melhor corresponde aos seus objetivos e às normas disciplinadoras de seu processamento, pois se é ele judicial quanto à intencionalidade de obedecer-se a critérios de certeza e de garantia no procedimento e na decisão, nunca deixa de ser um ato político pela fonte de que promana o julgamento, pois, consoante justa ponderação de Tocqueville, ‘constitui um julgamento político a decisão proferida por um corpo político momentaneamente revestido do direito de julgar’ (‘De la Democratié en Amerique’, I, pág. 171).

Daí a precisa colocação do problema feita pelo eminente Pedro Lessa: ‘Sendo a matéria mista, de ordem constitucional e de ordem penal, nada mais justificável do que estatuir o legislador constituinte (tanto na Constituição Federal como nas dos Estados ou províncias) as regras concernentes ao instituto; e, tratando-se dos Estados, o legislador constituinte é o de cada um deles, e não o federal, a quem falece competência para legislar sobre o exercício e limites dos poderes políticos de cada uma das divisões administrativas e políticas da União’. (Voto no Supremo Tribunal ‘Rev. de Direito” – 1919 – pág. 106).

4 – Pode-se considerar dominante no cenário jurídico do País a doutrina mista, tão claramente exposta por Pedro Lessa, muito embora não falte um ou outro jurista fiel à posição assumida por Aureliano Leal, que escrevia: “Dir-se-á que o Senado não impõe penas criminais. Antes de mais nada, há uma lei de responsabilidade que define crimes de responsabilidade e que prescreve penas. A condenação, portanto, é de natureza criminal”. (“Teoria e Prática da Constituição Federal Brasileira”, pág. 480).

Contra esta tese, no entanto, poder-se-á retrucar, e a meu ver com tôda a procedência, com as seguintes ponderações de Themístocles Cavalcanti, ao encaminhar ao Supremo Tribunal Federal a já referida representação n. 96: “Mesmo quando político o crime, mesmo quando a infração transcende dos limites dos chamados crimes comuns, seria inadmissível a aplicação da lei penal comum por outros tribunais que não aqueles que integram o Poder Judiciário. Importaria o procedimento em contrário em infração de garantia constitucional (art. 141. § 26) que proíbe a criação de tribunais de exceção e que, portanto, assegura a todos o julgamento pelos tribunais ordinários”. (“Rev. Forense”, vol. 125/116).

Assim sendo, se o “impeachment” se enquadrasse no campo do Direito e do processo penais não poderia jamais o legislador ordinário conferir às Assembleias Legislativas ou às Câmaras municipais competência para decidir sobre a matéria [10].

Essa forma de compreensão sobre a natureza jurídica do impedimento por crime de responsabilidade foi reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal no já referido julgamento no qual se discutiu a recepção da Lei nº 1.079, de 1950. A ementa do julgado, a propósito, é suficientemente clara nesse sentido. 

1 – O impeachment integra, à luz da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e da Lei 1.079/1950, o rol de procedimentos presentes no Estado Democrático de Direito, configurando-se em processo de índole dúplice, de natureza jurídico-política para o fim de examinar a imputação e definir a ocorrência ou não de crime de responsabilidade por parte de Presidente da República, devendo o Supremo Tribunal Federal assegurar a realização plena do procedimento nos estritos termos da lei e da Constituição [11].

Neste mesmo precedente, a presença do componente político, a propósito, importou no afastamento de umas das garantias mais caras ao processo criminal ordinário – a imparcialidade das autoridades que apreciam o pedido. Assim, o Supremo Tribunal Federal, reafirmando a natureza dúplice do instituto do impedimento definiu que não poderiam ser arguidas alegações de suspeição ou impedimento: 

Diante disso, exigir aplicação fria das regras de julgamento significaria, em verdade, converter o julgamento jurídico-político em exclusivamente jurídico, o que não se coaduna com a intenção constitucional. A Constituição pretendeu que o julgador estivesse sujeito à lei e a interesses políticos, de modo que a subtração dessa perspectiva implicaria violação ao Princípio Democrático.

Portanto, as causas de impedimento e suspeição não se compatibilizam com o processo jurídico-político, bem como não há subsidiariedade na produção de provas propostas por parlamentares” [12]

Assim, deixe-se claro, não procede dizer que o processo de impeachment é político, não suscetível a controle jurisdicional, tendo em vista a sua natureza dúplice. Todavia, não se mostra trivial a indicação sobre se determinado ponto do processo de impedimento compõe, em verdade, elemento jurídico (suscetível, portanto, a controle jurisdicional), ou se compõe avaliação meritória, política (razão pela qual, prima facie, não deveria ser revista pelo judiciário, ao fundamento de infringência ou violação à ordem jurídica).  

  1. A DENÚNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE

Fixadas essas premissas, sobre a possibilidade de se compreender o processo de impedimento como uma tentativa de alcançar o poder em ordem a dar um sentido específico ao termo Golpe de Estado e, a partir daí, discutir a legitimidade ou ilegitimidade do processo atualmente em curso, bem como a possibilidade de apreciação dessa legitimidade por viés jurídico, parece viável discutir em bases mais seguras e técnicas a denúncia apresentada à Câmara dos Deputados, autuada como Denúncia por Crime de Responsabilidade nº 1, de 2015 [13].

O aspecto escolhido para apreciação neste estudo é referente à tipicidade ou tipologia do crime de responsabilidade imputado pelos autores da denúncia à Presidência da República, tal qual admitido por decisão da Presidência da Câmara dos Deputados proferida em 2 de dezembro de 2015 [14]

Explica-se, por primeiro, a razão da escolha desse aspecto da tipicidade dos crimes imputados. Pois bem, já é consenso, tanto na doutrina constitucionalista, como na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que esse tema compõe aspecto jurídico do processo de impedimento, razão pela qual pode, sim, ser apreciado pelo Judiciário. Como explica o constitucionalista Luís Roberto Barroso, pautado, em julgado proferido pelo Supremo Tribunal Federal nos anos 1990. 

É possível afirmar, por via de consequência, que os crimes de responsabilidade se submetem, no direito brasileiro, a um regime de tipologia constitucional estrita, cabendo ao legislador ordinário tão-somente explicitar e minudenciar práticas que se subsumam aos tipos constitucionais.

“É fora de dúvida, por outro lado, que o Poder Judiciário está autorizado a exercer o controle da legalidade sobre o processo de impeachment, salvaguardando eventual direito subjetivo violado, conforme o já mencionado entendimento consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A hipótese em questão enseja, de modo claro e inequívoco, o judicial review. Confira-se, a propósito, significativo trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do Mandado de Segurança 21.546/DF, in verbis: “Desse modo, Senhor Presidente, não excluo, por exemplo, que caiba ao Poder Judiciário a verificação da existência, em tese, da imputação de um crime de responsabilidade, dada a exigência constitucional, que é peculiar ao nosso sistema, de sua tipificação em lei, ainda que não exclua a ampla discricionariedade e a exclusividade do juízo do Senado na concretização dos conceitos indeterminados da definição legal típica dos crimes de responsabilidade.” [15]

Essa compreensão, que, como visto, remonta aos precedentes firmados à época do processo de impedimento do Presidente Fernando Collor, foi recentemente reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal: 

A indicação da tipicidade é pressuposto da autorização de processamento, na medida em que não haveria justa causa na tentativa de responsabilização do Presidente da República fora das hipóteses prévia e taxativamente estabelecidas. 

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Se assim não fosse, o processamento e o julgamento teriam contornos exclusivamente políticos e, do ponto de vista prático, equivaleria à moção de desconfiança que, embora tenha sua relevância própria no seio parlamentarista, não se conforma com o modelo presidencialista, cujas possibilidades de impedimento reclamam a prática de crime de responsabilidade previsto em lei específica. Inobservada a limitação da possibilidade de responsabilização às hipóteses legais, todo o devido processo cairia por terra [16].

Explica-se, neste ponto, a redução da análise aos pontos admitidos pela decisão que recebeu, parcialmente, a denúncia ofertada. E, talvez aqui resida um dos maiores problemas de muitos daqueles que, com a devida vênia, até então se pronunciaram sobre o tema. É indispensável conhecer a decisão de admissibilidade da denúncia proferida pela Presidência da Câmara, pois este ato fixa os termos em que a matéria deverá ser apreciada pela Comissão Especial constituída especialmente para sua apreciação. A decisão da Presidência da Câmara, na parte indeferida, comportava, ademais, recurso ao Plenário da Casa, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados [17]. Todavia, nenhum recurso foi interposto. Portanto, a matéria, sob o ponto de vista processual, está preclusa, não admitindo seja ampliada pela Comissão. Assim acontece porque, com o ato de admissibilidade da denúncia e sua leitura em Plenário, também é determinada a notificação da Presidência da República para defesa. Logo, eventual ampliação dos termos em que recebida a denúncia importaria em violação aos preceitos da ampla defesa e do contraditório. 

Feito esclarecimento, fica claro que a denúncia foi recepcionada apenas quanto a dois pontos: (i) a edição de seis decretos de abertura de crédito suplementar; e (ii) operação de crédito ilegal no âmbito do Plano Safra. Todos os atos anteriores ao mandato vigente foram recusados pela decisão da Presidência da Câmara [18]. Essas hipóteses, porém, sequer em tese configuram crime de responsabilidade, como se passa expor. 

Quanto ao primeiro ponto, a abertura de créditos suplementares, a avaliação é simples. A imputação seria de infringência à Lei nº 1.079, de 1950, na parte em que estabelece como crime de responsabilidade a infringência “patente” da lei orçamentária, bem como a abertura de crédito sem fundamento na legislação [19]

A discussão, porém, eminentemente técnica, não se reduz a procurar na legislação qual seria o dispositivo legal que autorizaria a edição de decretos de suplementação orçamentária – essa previsão é expressa no art. 4º da Lei Orçamentária Anual relativa ao exercício de 2015. A questão é saber se, efetivamente, foi atendida a condição prevista na lei que estabelece que tais decretos devem necessariamente ser “compatíveis com a obtenção da meta de resultado primária estabelecida” para aquele exercício [20].

É, porém, muito simples comprovar que os seis decretos editados, como são autorizações apenas orçamentárias, são neutros em relação ao atingimento da meta de resultado primário. Explica-se: a autorização orçamentária não possui efeitos fiscais, ou seja, em termos bem simples, não permitem o gasto efetivo. Isso porque, conforme previsão contida no art. 52, § 13, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 [21], os decretos editados estavam sujeitos aos limites de movimentação e empenho. É dizer: o efeito fiscal estava submetido ao decreto de movimentação e empenho, vulgarmente conhecimento como decreto de contingenciamento [22]. Enfim, o decreto de suplementação orçamentária apenas aumenta a discricionariedade da Administração Pública na gestão do gasto público, mas não aumenta os valores totais de gastos do órgão beneficiário do crédito suplementar. O aumento efetivo de despesa, portanto, não decorre dos decretos de suplementação orçamentária, pois tal medida dependeria de eventual aumento das possibilidades fiscais de gastos previstas no decreto de contingenciamento. 

Ora, se os decretos de suplementação orçamentária não possuem efeitos fiscais – não alteram o limite máximo de gastos previstos no decreto de contingenciamento – é certo que estão atendidos os requisitos legais para sua edição, pois são compatíveis com a meta, cujo atingimento é “calibrado” por meio de outro decreto, o decreto de movimentação e empenho. 

Assim, quanto a esse primeiro ponto, conclui-se, sem margem de dúvidas, que não há como falar em tipicidade de crime de responsabilidade apto a fazer incidir a aplicação da Lei nº 1.079, de 1950.

Por fim, quanto ao segundo ponto, relativo à operação de crédito, financiada por banco estatal, com alegada infringência à previsão da Lei de Responsabilidade Fiscal e também à Lei dos Crimes de Responsabilidade [23], parece haver uma completa inversão do que efetivamente seja uma operação de crédito, em particular sobre o chamado Plano Safra, único ponto, relativo ao ano de 2015, apontado na denúncia ofertada. 

A denúncia procura, assim, caracterizar, a partir da infringência à Lei de Responsabilidade Fiscal, o crime de responsabilidade fiscal por violação patente da lei orçamentária. Em primeiro lugar, convém entender que há uma certa confusão sobre o termo técnico lei orçamentária, previsto na Lei nº 1.079, de 1950, art. 10, item 4. A Lei de Responsabilidade Fiscal não é, tecnicamente falando, uma lei orçamentária (Constituição, art. 165), mas, sim de finanças públicas. Porém, afastamos desse ponto, por enquanto, essa objeção técnica para avaliarmos o tema com mais profundidade. 

O Plano Safra é a designação dos programas desenvolvidos pelo governo federal de apoio à agricultura familiar. Por meio de tais programas, em linhas gerais, o Estado concede crédito subsidiado mediante o pagamento de subvenções econômicas realizadas pela União em favor do Banco do Brasil S.A., instituição financeira estatal. A autorização legal para essa operação está prevista na Lei nº 8.427, de 1992, que dispõe sobre a concessão de subvenção econômica nas operações de crédito rural. Conforme art. 3º da mencionada Lei são regulamentados por portarias editadas pelos ministros de Estado do Planejamento e da Fazenda. A execução da norma, por sua vez, é competência dos Ministérios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário. Dessa forma, já nos parece um tanto complexa e difícil a caracterização de um crime de responsabilidade do presidente da República sem a participação efetiva e direta do agente. Porém, afastamos também esse ponto técnico para que possamos avaliar o tema de fundo, o conceito de operação de crédito. 

Percebe-se, então, que, em verdade, não há uma operação de crédito entre a instituição financeira estatal e o controlador, mas, sim, entre a instituição financeira e o tomador, no caso o produtor rural, familiar ou empresarial. Após a realização da operação de crédito, entre produtor e banco, cumpre à União efetivar o pagamento da subvenção ao banco por ela controlado. Ou seja, o dispêndio de valores pela instituição financeira sempre é antecipado ao produtor rural (concessão de crédito), e não ao controlador da instituição financeira, responsável pelo pagamento da subvenção. Portanto, eventual atraso no pagamento da subvenção, não constitui operação de crédito na forma prevista no art. 29, III, nem pode ser equiparado a operação de credito na forma do art. 29, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal [24]. Existe, sim, um direito de crédito da instituição contra a União, nada mais. Considerar que o atraso no pagamento de subvenção constitui operação de crédito vedado seria equipar que atrasos ao pagamento de fornecedores também seriam operações de crédito. O arrematado absurdo dessa tese comprova que não se sustenta a tese de que houve operação de crédito. 

Portanto, não se vislumbra possibilidade de que essas duas hipóteses, sequer em tese, possam configurar crime de responsabilidade, pois não se ajustam às previsões contidas na Lei nº 1.079, de 1950.  Nas condições presentes, portanto, sob viés exclusivamente jurídico, o pedido de impedimento por crime de responsabilidade atualmente em curso na Câmara dos Deputados não apresenta razão suficiente para o afastamento da Presidenta.

  1. CONCLUSÃO

Após a discussão sobre os conceitos de golpe de Estado, natureza jurídica do processo de impedimento por crime de responsabilidade, é possível sintetizar as seguintes conclusões. 

A expressão golpe de Estado é polissêmica, pertencente às ciências políticas, que admite também o sentido de “pura e simplesmente um método para conquistar o poder, sem conotações políticas ou socioeconômicas.” [25]

A natureza jurídica do processo de impedimento é mista. Trata-se de procedimento de natureza política e jurídica. Daí a possibilidade de se avaliar, sob viés exclusivamente jurídico, o procedimento atualmente em curso na Câmara dos Deputados. E um desses aspectos é a tipicidade.  Ou seja, a caracterização da tipicidade é tema jurídico, passível de controle pelo Judiciário.

Nessa perspectiva, é possível concluir que os dois pontos admitidos pela Presidência da Câmara dos Deputados, que determina os contornos mediante os quais a matéria deve ser avaliada por Comissão Especial constituída apenas para esse fim, não constituem nem mesmo em tese crime de responsabilidade. São fatos atípicos. Isso porque, de um lado, os seis decretos questionados, que não possuem efeitos fiscais, estão amparados no art. 4º da Lei Orçamentária relativa ao ano de 2015. De outro lado, as operações alusivas ao chamado Plano Safra não constituem operações de crédito. Nem mesmo eventuais atrasos no pagamento de subvenções econômicas podem caracterizar operação de crédito, pois os recursos são adiantados aos produtores rurais e não ao ente federativo controlador da instituição financeira. 

Daí a conclusão de que o procedimento relativo à da denúncia por crime de responsabilidade nº 1/2015, sob viés exclusivamente jurídico, não possui legitimidade, por estar situado ao largo das regras de direito. E a tipicidade é uma das partes jurídicas da natureza dúplice do processo de impeachment, já que a identificação dos fatos deve se subsumir aos tipos legais.  

Com isso, conclui-se, também, que a mera utilização de um procedimento constitucionalmente previsto (impeachment) não o torna juridicamente válido. Pensar o contrário seria atribuir ao Poder Legislativo o direito de processar o Chefe do Poder Executivo sem a necessidade da caracterização do crime de responsabilidade, dizendo que algo é crime sem sê-lo. E essa realidade não se coaduna com o sistema presidencialista brasileiro. 

Em suma, sob o aspecto jurídico, o processo em curso é ilegítimo. Já sob o aspecto político (em razão da tentativa juridicamente ilegítima de acesso ao poder), chamá-lo, portanto, de golpe é tarefa que também caberá aos cientistas políticos e, certamente, aos historiadores.

 


[1] O presente artigo é a opinião técnica dos autores e não representa o posicionamento dos órgãos nos quais atuam.

[2]  GRAU, Eros Roberto. “Declaração”. Disponível em: <http://infogbucket.s3.amazonaws.com/arquivos/2016/03/26/23-03-pdf.pdf>. Acesso em 27 mar. 2016.

[3] SANTOS, Boaventura de Sousa. “Brasil: a democracia à beira do caos e os perigos da desordem jurídica”.  Disponível em: <http://emporiododireito.com.br/wp-content/uploads/2016/03/Boaventura-Brasil-Democracia-a-beira-do-caos-20Março2016.pdf>. Acesso em 27 mar. 2016.

[4] Nesse sentido, parece bastante razoável a observação feita pelo Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal quando afirmou à imprensa nacional o seguinte: “Olha, golpe é uma expressão que pertence ao mundo da política e nós aqui [STF] usamos apenas expressões do mundo jurídico”. Extraído de Folha de S. Paulo, edição de 29 mar. 2016, p. A-12. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1754945-stf-nao-pretende-discutir-no-merito-processo-de-impeachment-diz-barroso.shtml>. Acesso em 29 mar. 2016.

[5] “[S]e a mudança for o resultado for o resultado de uma revolução ou de um coup d’état [golpe de Estado], a questão da identidade do Estado pode ser respondida apenas com base na ordem jurídica internacional […] O governo levado ao poder por uma revolução ou um coup d’état é, de acordo com o Direito internacional, o governo legítimo do Estado, cuja identidade não chega a ser afetada por esses eventos. Portanto, segundo o Direito Internacional, revoluções vitorias ou coup d’état bem-sucedidos devem ser interpretados com procedimentos por meio dos quais uma ordem jurídica por ser modificada.” KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do Estado, 4ª ed. São Paulo: Martins Fontes. Tradução de Luiz Carlos Borges, 2005, p. 318 a 320. Não se pode negar, porém, que, na contemporaneidade, essa visão sobre a necessária legitimidade do golpe de Estado bem sucedido perante a ordem jurídica internacional encontra-se, em parte, ultrapassada. Embora sem mecanismos mais efetivos, a ordem jurídica internacional proporciona a discussão sobre a legitimidade dos novos governos.  Quanto ao ponto, basta a referência, no plano local, à suspensão do Paraguai do Mercado Comum do Sul, em razão da deposição do governo de Fernando Lugo em 2012.

[6]  BARBÉ, Carlos. “Golpe de Estado” [verbete] in BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 5ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília. São Paulo: Imprensa Oficial, 2000, vol. 1, p. 547, 2ª col.

[7]  Idem, ibidem, p. 547, 1ª col.

[8] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015, DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Celso de Mello, p. 322.

[9] BARROSO, Luís Roberto. “Crime de responsabilidade e processo de impeachment: descabimento contra secretário de Estado que deixou o cargo”. Revista de Processo. São Paulo, vol. 95, p. 85 a 96, jul.-set., 1999.

[10] REALE, Miguel. Impeachment – conceito jurídico. Revista dos Tribunais, vol. 355, p. 67. São Paulo, mai., 1965,. Republicado em Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, vol. 4, p. 541 – 560. São Paulo, mai., 2011.

[11] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015, DJe de 8 mar. 2016. Trecho da ementa, p. 3.

[12] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015, DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Edson Fachin, p. 86. Convém explicitar que o Min. Edson Fachin, relator originário do processo, embora componha a corrente vencida, em parte, no julgamento, no ponto indicado, como em vários outros, compôs parte do voto vencedor.

[13] Todos os documentos referidos nesta seção estão disponível no sítio eletrônico da Câmara, na área reservada à Comissão Especial Temporária. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/denuncia-contra-a-presidente-da-republica>. Acesso em 29 mar. 2016.

[14] Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1420614&filename=Tramitacao-DCR+1/2015>. Acesso em 29 mar. 2016.

[15]  Idem, ibidem.

[16] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015, DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Edson Fachin, p. 101, também vencedor quanto a este ponto.

[17] RICD: “Art. 218 […] § 3º Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da denúncia, caberá recurso ao Plenário.”

[18] “Assim, com todo o respeito às muitas opiniões em sentido contrário, considero inafastável a aplicação do § 4º do artigo 86 da Constituição Federal, o qual estabelece não ser possível a responsabilização da Presidente da República por atos anteriores ao mandato vigente.” Trecho da decisão da Presidência da Câmara.

[19] Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: […] 4 – Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária. […] 6 – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal.”

[20] Lei nº 13.115, de 2015: “Art. 4º  Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas…”

[21] Lei nº 13.080, de 2015: “Art. 52 […] § 13. A execução das despesas primárias discricionárias dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, decorrente da abertura de créditos suplementares e especiais e da reabertura de créditos especiais, no exercício de 2015, fica condicionada aos limites de empenho e movimentação financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto, no caso dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, quando as referidas abertura e reabertura ocorrerem à conta de excesso de arrecadação de recursos próprios financeiros e não financeiros, apurado de acordo com o § 3º do art. 43 da Lei nº 4.320, de 1964.”

[22] Trata-se especificamente do Decreto nº 8.456, de 2015, que dispõe “sobre a programação orçamentária e financeira, estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2015, e dá outras providências”, cujo última alteração foi promovida pelo Decreto nº 8.581, de 2015.

[23] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.” Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos: […] 2 – Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais; 3 – Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar operação de crédito sem autorização legal”.

[24] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: […] III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada […] § 1º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.

[25] BARBÉ, Carlos, ob. cit., p. 547, 2ª col.

[15]  Idem, ibidem.

[16] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015, DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Edson Fachin, p. 101, também vencedor quanto a este ponto.

[17] RICD: “Art. 218 […] § 3º Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da denúncia, caberá recurso ao Plenário.”

[18] “Assim, com todo o respeito às muitas opiniões em sentido contrário, considero inafastável a aplicação do § 4º do artigo 86 da Constituição Federal, o qual estabelece não ser possível a responsabilização da Presidente da República por atos anteriores ao mandato vigente.” Trecho da decisão da Presidência da Câmara.

[19] Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: […] 4 – Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária. […] 6 – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal.”

[20] Lei nº 13.115, de 2015: “Art. 4º  Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas…”

[21] Lei nº 13.080, de 2015: “Art. 52 […] § 13. A execução das despesas primárias discricionárias dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, decorrente da abertura de créditos suplementares e especiais e da reabertura de créditos especiais, no exercício de 2015, fica condicionada aos limites de empenho e movimentação financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto, no caso dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, quando as referidas abertura e reabertura ocorrerem à conta de excesso de arrecadação de recursos próprios financeiros e não financeiros, apurado de acordo com o § 3º do art. 43 da Lei nº 4.320, de 1964.”

[22] Trata-se especificamente do Decreto nº 8.456, de 2015, que dispõe “sobre a programação orçamentária e financeira, estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2015, e dá outras providências”, cujo última alteração foi promovida pelo Decreto nº 8.581, de 2015.

[23] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.” Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos: […] 2 – Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais; 3 – Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar operação de crédito sem autorização legal”.

[24] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: […] III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada […] § 1º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.

[25] BARBÉ, Carlos, ob. cit., p. 547, 2ª col.


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