Opinião & Análise

Análise

Guias da OCDE: por que falar em governança legislativo-regulatória?

Um adequado modelo de avaliação de impacto pode garantir a almejada harmonização entre legislação e políticas públicas

Recomendações da OCDE serão levadas em consideração no texto
Crédito: Youtube

Como já discutimos aqui no JOTA, o papel da atividade legislativa pensada (DELLEY, 2004) é essencial para a efetividade de um estado democrático de direito. Isso, pois, na medida em que as legislações atuam como norteadoras e disciplinantes das relações sociais, o uso de racionalidade e prudência no ato de elaborar a lei contribui para que, após levados em consideração os efeitos/consequências de sua produção ou não, haja uma politica governamental mais efetiva visando o “bem comum”.

Nesse sentido, a metodologia da Legística para a elaboração legislativa traz um qualificado aporte na tomada de decisão, ao considerar os aspectos comunicacionais, materiais, procedimentais que precisam ser levados a série caso o objetivo seja uma legislação/regulação responsiva e eficiente.

Sob o ponto de vista da perspectiva material da Legística, a etapa responsável por reconstruir o cenário de incidência presente e futuro concernentes aos efeitos da legislação pretendida afim de verificar se sua vigência trará aspectos positivos ou negativos, recebe o nome de avaliação de impacto legislativo – AIL ou regulatorio – AIR.

A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE tem elaborado, ao longo dos anos, guias de recomendação com intuito de fortalecer as relações internacionais e cooperação entre os países-membros voltados para o desenvolvimento. Para tanto, se vale da pratica da AIR, conforme será demonstrado:

A questão não é nova. Em 1995, é publicado um documento de referência em governança legislativo-regulatória: “Recomendação do conselho sobre os instrumentos que melhoram a qualidade da regulamentação governamental”. Elaborada com o escopo de incrementar a eficácia da ação governamental e a eficiência da utilização dos recursos econômicos, elenca linhas de atuação para a “boa tomada de decisão”: (i) a atualização da base legal dos regulamentos; (ii) o estabelecimento de processos de decisão mais ordenados e previsíveis; (iii) a identificação de regulamentos desatualizados ou desnecessários; e (iv) o aumento na transparência das ações do governo (OCDE, 1995).

O documento indica passos para essa regulação e os sistematiza por meio de instrumento de análise: “Lista de Verificação de Referência para Tomada de Decisão Regulamentar”, que sugere um exame de justificação[1] quando da elaboração de qualquer ato normativo-regulatório.

Já em 1997, com o “Relatório da OCDE sobre a reforma regulatória – Síntese”, notase uma evolução no processo de governança legislativo-regulatória. Enquanto a recomendação de 1995 apresenta a lista de verificação para implementação de uma política regulatória de qualidade, o Guia de 1997 traz a ideia de reforma regulatória. Se anteriormente foram expressos elementos necessários para uma boa regulação, agora tem-se a preocupação com a reforma da regulação então vigente.

As principais linhas de atuação dessa modelagem colocam em relevo: (i) a melhoria no processo de elaboração e revisão normativa-regulatoria, (ii) a gestão das reformas e (iii) os meios para a reconstrução de todo um regime regulamentar. O documento traça um passo a passo para que a reforma seja bem-sucedida, com o levantamento dos aspectos que tornam necessária a mudança, os pontos de dificuldades para alcançá-la, seus efeitos e o tempo para manifestação destes.

Conta ainda com um programa de ação (implementação/executoriedae) destinado a reforçar as ações do mercado para que esse possa se ajustar as mudanças causadas pela reforma. Ademais, indica políticas públicas bem como estratégias para que a reforma regulatória tenha êxito. (OCDE, 1997)

As conclusões mais evidentes do relatório consideram, por exemplo, que o fator essencial para o sucesso da reforma está no apoio político que essa possui e aponta ainda a necessidade de superação dos interesses dos setores privados em prol de mudanças benéficas para o todo.

Um aspecto importante evoca a boa comunicação entre governo e sociedade na medida em que ressalta o quanto é indispensável a presença do diálogo no processo da reforma a fim de que todos os polos afetados sejam ouvidos. (OCDE, 1997)

Não obstante o fato de que desenhos institucionais são variáveis, os problemas que cercam a governança legislativo regulatória ganharam novos contornos decorrentes de processos de cooperação internacional. Ainda nos anos 2000, teve início a cooperação entre OCDE e APEC Cooperação Econômica Ásia-Pacífico.

Na busca por uma politica regulatória de qualidade no cenário mundial, esses dois blocos econômicos iniciaram um trabalho coletivo para a criação de uma nova Lista de Verificação, que se concretizou em 2005 com o Guia “APEC-OCDE –  Lista de Verificação Integrada sobre a Reforma Regulamentar”.

O Guia funciona como um repositório de experiências, conhecimentos e melhores práticas dos membros da APEC e da OCDE. Leva em consideração a lista anterior de 1995 somada às avaliações[2] obtidas com as reformas regulatórias ocorridas.

Esse movimento coincide com a as conclusões da União Europeia expostas no Relatório Mandelkern (2000), uma espécie de “livro branco” e que se converteu em Guia para políticas de boa legislação na Europa que influenciaram diversas plagas.

Já em 2012, surge a “Recomendação do Conselho sobre Política Regulatória e Governança”, que trás em sua redação um verdadeiro compilado de etapas metódicas da Legística:

  • Uma elaboração legislativa responsável assegurada por uma política explícita dequalidade regulatório que leve em conta benefícios econômicos, sociais e ambientais que justifiquem os custos empreendidos na regulação.
  • Garantia de transparência e participação no processo regulatório para que sirvaao interesse público e a todas as partes afetadas pela regulação, contexto do governo aberto.
  • É possível identificar claramente os objetivos da política, avaliar se a regulação é necessária e como ela pode ser mais efetiva desde que a Avaliação do Impacto Regulatório (AIR) integre os estágios iniciais do processo para a formulação de novas propostas de regulação (OCDE, 2012, p.4).

Diante de todos os dados (modelagem dos Guias) e informações (percursos procedimentais) apresentados até o momento, verifica-se que o modelo de política para governança legislativo-regulatória da OCDE vai ao encontro dos princípios para uma boa legislação já discutidos aqui no JOTA[3].

As políticas decorrentes desses princípios, antes de tudo, objetivam conferir maior efetividade à ação governamental que deve ser decorrente de uma elaboração legislativo responsável, participativa, transparente. Um adequado modelo de avaliação de impacto pode garantir a almejada harmonização entre legislação & políticas públicas.

 


Referências Bibliográficas

DELLEY, Jean-Daniel. Pensar a Lei. Introdução a um procedimento metódico. Cad

Esc.Legisl. Belo Horizonte. v. 7, p. 101-143. jan/jun 2004

OCDE. Recomendação do Conselho sobre Política Regulatória e Governança.2012. OCDE. Recommendation of the Council on OECD. Legal Instruments Improving the Quality of  Government Regulation. 1995.

OCDE. Regulatory Impact Analysis. 1997.

OCDE. A policy instrument for regulatory quality, competition policy ad market openness. 2005.

RELATÓRIO MANDELKERN sobre a melhoria da qualidade legislativa. Legislação: Cadernos de Ciência da Legislação, Lisboa, n. 29, out-dez 2000.

[1] O problema está definido corretamente? A ação do governo é justificada? A regulação é a melhor forma de ação do governo? Existe uma base legal para a regulamentação? Qual é o nível apropriado do Governo para esta ação (norma regulatória)? Os benefícios do regulamento justificam os custos? A distribuição de efeitos em toda a sociedade é transparente? O regulamento é claro, consistente, compreensível e acessível aos usuários? Todas as partes interessadas tiveram a oportunidade de apresentar seus pontos de vista? Como o cumprimento será alcançado? (OCDE, 1995)

[2] Reflexões sobre o grau de integração, regulamentação, concorrência e abertura do mercado, assim como de políticas em todos os níveis do governo e mecanismos de responsabilização e transparência necessário para garantir o êxito da regulação com avaliação de impacto.

[3] Vide  Legislativo no divã: avaliar para melhor legitimar? Avaliação de impacto surge como uma das possibilidades para dar maior racionalidade ao processo legislativo e às leis em si. Acesso em: <https://www.jota.info/paywall?redirect_to=//www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/legislativo-no-diva-avaliar-para-melhorlegitimar-09082019>.


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