Fabiana Pessanha

O imposto seletivo brasileiro nasce sob o signo de uma contradição fundamental: desenhado no discurso oficial como um sofisticado instrumento de indução comportamental, ele foi inserido em uma engrenagem normativa e federativa que o obriga a atuar, na prática, como uma âncora arrecadatória.
O verdadeiro debate que se impõe não se restringe a quais produtos devem compor a lista de incidência, mas sim a que tipo de tributo o Brasil efetivamente criou com a Emenda Constitucional<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm"> 132/2023</a> e a Lei Complementar <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm">214/2025</a>.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
A promessa original da reforma tributária era alinhada às melhores práticas internacionais. Inspirado na lógica pigouviana, o imposto seletivo deveria funcionar como um tributo corretivo, voltado a internalizar os custos sociais gerados por externalidades negativas.
Nessa arquitetura teórica, o tributo operaria como um "leme" — na clássica metáfora de Luís Eduardo Schoueri<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> —, guiando a sociedade em direção a objetivos constitucionais de bem-estar, sem qualquer pretensão de sustentar os cofres públicos.
<h2>A captura no percurso legislativo</h2>
Para compreender as razões da desfiguração do imposto seletivo, é necessária uma digressão ao seu nascedouro. Em texto publicado em 2016 pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), o ideal originalmente concebido era bastante claro: o imposto sobre produto industrializado (IPI) seria transformado em um imposto seletivo com incidência sobre poucos produtos com externalidades negativas, como fumo, bebidas e combustíveis.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Tratava-se de instituir um tributo puramente extrafiscal, voltado exclusivamente à regulação de condutas prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
Essa vocação regulatória materializou-se na redação original da PEC<a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/158930"> 45/2019</a>. A proposta previa a inserção de um novo inciso no artigo 154 da Constituição Federal, autorizando expressamente a instituição de "impostos seletivos, com finalidade extrafiscal, destinados a desestimular o consumo de determinados bens, serviços ou direitos". O tributo foi concebido como instrumento de indução a partir da lógica pigouviana, e não para exercer função arrecadatória compensatória em relação ao IPI.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Por outro lado, como alerta José Maria Arruda de Andrade, a <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/137699">PEC 110/2019</a> trazia uma perspectiva diametralmente oposta. Ela previa a criação de um imposto de natureza eminentemente arrecadatória, incidente sobre uma ampla gama de produtos e serviços — como petróleo, energia elétrica, telecomunicações e veículos automotores. Enquanto a PEC 45 buscava alinhar-se ao modelo de tributo regulatório e corretivo, a PEC 110 apresentava-se mais ampla e com foco arrecadatório.
O percurso legislativo que unificou essas propostas impôs sucessivas inflexões, segundo Breno Vasconcelos e Thais Shingai.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> A Câmara alterou significativamente o texto, deslocando a competência do imposto seletivo para o artigo 153, inciso VIII, da Constituição — ao lado de impostos federais de base predominantemente arrecadatória. Ao mesmo tempo, suprimiu-se a menção expressa à extrafiscalidade, embora tenham sido preservadas características típicas dos tributos regulatórios, como a fixação de alíquotas por ato do Poder Executivo.
O Senado tentou reverter esse movimento, reinserindo a referência explícita à função extrafiscal e impondo parâmetros formais mais rígidos, como a fixação das alíquotas por meio de lei ordinária. Contudo, ao retornar à Câmara dos Deputados, o texto foi novamente modificado: a menção expressa à extrafiscalidade foi suprimida pela segunda vez.
Prevaleceu, na versão final da EC 132, uma redação genérica, segundo a qual a União poderá instituir imposto seletivo "sobre produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar".
A ausência de qualquer referência à extrafiscalidade no texto constitucional não é um detalhe técnico menor: ela abre espaço para que o imposto seletivo seja utilizado não apenas como instrumento regulatório, mas também — e principalmente — como fonte de recomposição orçamentária federal, em substituição ao IPI extinto. O resultado é um tributo que nasce sob o signo da ambivalência — ou, como o denomina Arruda de Andrade, um verdadeiro "retrofit": ao mesmo tempo em que se anuncia como instrumento de indução, serve como peça-chave de recomposição orçamentária.
<h2>O paradoxo federativo</h2>
Instala-se, assim, um paradoxo federativo de difícil resolução. A base econômica do imposto seletivo é composta por produtos cujo consumo o Estado, em tese, deseja erradicar. Se a política extrafiscal for bem-sucedida, o corolário lógico desse êxito regulatório é a corrosão da base de cálculo do tributo e a consequente queda na arrecadação.
Ao vincular o produto dessa arrecadação ao sistema de repartição de receitas, o desenho institucional cria um incentivo disfuncional: governadores e prefeitos passam a ter interesse velado na manutenção do consumo de bens nocivos.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> É uma esquizofrenia fiscal: o sistema tributário pune o consumo que o sistema orçamentário secretamente deseja preservar.
A ambivalência do imposto seletivo se aprofunda quando se analisa a rigidez institucional conferida ao novo tributo. A extrafiscalidade exige maleabilidade. O IPI permitia a modulação de alíquotas por ato do Poder Executivo, nos termos do artigo 153, parágrafo 1º, da Constituição.
Essa flexibilidade era o que tornava o IPI um instrumento regulatório eficaz, ainda que imperfeito. O imposto seletivo, ao contrário, teve sua estrutura engessada: a exigência de lei ordinária para fixar alíquotas desloca a gestão do tributo para a arena legislativa, sujeitando-o a processos lentos e a intensas negociações políticas.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Assim, a consequência mais visível da captura política está na composição do Anexo XVII da LC 214/2025. A lista de incidência, que deveria refletir uma matriz técnica e científica sobre os produtos mais prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, revela, na prática, o resultado de um intenso processo de negociação. Setores organizados atuaram para blindar determinados produtos da incidência do imposto, inserindo-os na cesta básica ampliada ou obtendo vedação expressa à sua tributação seletiva.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>
A exclusão de armas e munições é o exemplo mais eloquente. Trata-se de produto cujos danos sociais são amplamente documentados, e cuja tributação seletiva seria plenamente justificável sob a lógica pigouviana. A sua exclusão não encontra amparo em qualquer critério técnico ou científico; ela é o resultado da pressão de um setor economicamente organizado sobre o processo legislativo.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>
Nesse sentido, mesmo que se superem as distorções políticas, a calibragem técnica das alíquotas permanece um desafio de enorme complexidade. O economista Luiz Guilherme Schymura sintetizou com precisão esse dilema: o único ponto sobre o qual não há margem de dúvida é quanto à insegurança de calibragem do tributo.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>
O risco de subtributação torna o imposto inócuo do ponto de vista comportamental. O risco de sobretributação, por sua vez, pode gerar regressividade, deslocamento para o mercado informal e incentivos à evasão fiscal.<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>
<h2>O que a LC 214 entregou</h2>
A Lei Complementar 214 cumpriu seu papel estruturante ao definir as normas gerais do imposto seletivo: a monofasia da incidência, a vedação ao creditamento, a base de cálculo "por fora", os fatos geradores e as hipóteses de não incidência. A opção pela incidência monofásica representa um avanço em termos de simplicidade operacional, ao eliminar a necessidade de mecanismos de crédito e débito ao longo da cadeia econômica. Como esclarece José Maria Arruda de Andrade, a técnica do cálculo "por fora" aproxima a alíquota nominal da carga tributária efetivamente incidente, funcionando como mecanismo de transparência fiscal.<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>
No entanto, a lei complementar não resolveu a contradição central do tributo. A estrutura normativa entregue pela LC 214/2025 é a de um tributo predominantemente arrecadatório, com vocação extrafiscal declarada, mas com instrumentos insuficientes para exercê-la de forma eficaz. O capítulo seguinte será escrito pela lei ordinária que fixará as alíquotas. É nesse momento que o imposto seletivo revelará, de forma definitiva, qual dos seus dois senhores prevalecerá: a extrafiscalidade ou a arrecadação. E é nesse momento que o contencioso tributário ganhará novos e complexos capítulos.
<h2>A questão de fundo</h2>
O problema do imposto seletivo brasileiro, em última análise, não está apenas na seleção dos bens tributados. Está no fato de que o país desenhou um tributo supostamente indutor dentro de uma engrenagem normativa, arrecadatória e federativa que pode neutralizar parte relevante de sua própria razão de existir. Enquanto o Brasil não resolver a contradição de financiar seu pacto federativo com o "tributo do pecado", o imposto seletivo continuará sendo uma promessa extrafiscal aprisionada em uma armadilha arrecadatória.
O sucesso do imposto seletivo não será medido pelo volume de recursos que ele injetará nos cofres públicos. Será medido pela sua capacidade de se tornar, progressivamente, obsoleto — pela redução do consumo dos bens que tributa. Enquanto esse não for o critério de avaliação adotado pela política fiscal brasileira, o imposto seletivo terá nascido com a alma dividida entre dois projetos incompatíveis: o de transformar comportamentos e o de sustentar o Estado.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 3.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> APPY, Bernard; MACHADO, Eurico; SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Reforma tributária do consumo: proposta do Centro de Cidadania Fiscal. São Paulo: CCiF, 2016.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> ANDRADE, José Maria Arruda de. O novo imposto seletivo e o IPI da Zona Franca de Manaus. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 56, n. 42, p. 386-400, 2024.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> VASCONCELOS, Breno; SHINGAI, Thais. O imposto seletivo na reforma tributária. In: Reforma Tributária: análise crítica da EC 132/2023. São Paulo: IBDT, 2024, p. 58-59.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> ANDRADE, José Maria Arruda de. O novo imposto seletivo e o IPI da Zona Franca de Manaus. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 56, n. 42, p. 386-400, 2024.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> ROCHA, Paulo Victor Vieira da. Imposto seletivo: aspectos constitucionais e infralegais. In: Reforma Tributária: análise crítica da EC 132/2023. São Paulo: IBDT, 2024, p. 189.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> BORGES, Bráulio. Imposto seletivo: desafios de calibragem e riscos de captura. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2024.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Imposto seletivo e a LC 214/2025: inconsistências e potencialidades. Fortaleza: 2025.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> SCHYMURA, Luiz Guilherme. Imposto seletivo e externalidades: limites da calibragem. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2024.
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> BORGES, Bráulio. Imposto seletivo: desafios de calibragem e riscos de captura. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2024.
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> ANDRADE, José Maria Arruda de. O novo imposto seletivo e o IPI da Zona Franca de Manaus. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, v. 56, n. 42, p. 386-400, 2024.

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JOTA

Entre a finalidade extrafiscal e a captura política

Governança orçamentária do imposto seletivo

Entre a finalidade extrafiscal e a captura política do imposto seletivo