Joana Victoria Alvares Furquim de Campos

Com demandas sociais cada vez mais complexas e grupos de interesse cada vez mais fragmentados, os desafios impostos ao Estado tomam dimensões sem precedentes.
Essa realidade requer novas formas de organização e associação das instituições governamentais, visando soluções para problemas complexos através da inovação. Porém, em contextos de crise econômica, governos tendem a desconsiderar políticas públicas preventivas e inovadoras e preferem lidar com situações emergenciais.
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Mesmo que investimentos em políticas públicas preventivas possam economizar recursos públicos no futuro, governantes não podem se dar ao luxo de ignorar situações de emergência e investimentos tradicionais para "apostar" em inovação [1].
O modelo do Contrato de Impacto Social (CIS) visa endereçar esse impasse. O instrumento permite que a autoridade governamental contrate uma entidade privada para implementar e desenvolver um serviço público, remunerando-a apenas se os resultados previstos no contrato forem atingidos.
Ou seja, o instrumento contratual faz uso do modelo de pagamento por resultados, permitido que os governos transfiram boa parte dos riscos da prestação do serviço, promovendo melhor uso de recursos públicos.
O CIS está no âmbito das parcerias público-privadas amplo sensu, sem que assuma necessariamente o formato de uma PPPs stricto sensu, seguindo todas as determinações da Lei nº 11.079 de 2004.
Alinhando interesses de organizações prestadoras de serviços, públicas ou privadas, investidores privados e interesses sociais, representados pelo governo, os Contratos de Impacto Social estimulam a cumulação de diferentes expertises e capacidades em torno de um mesmo objetivo contratual.
<blockquote>Todavia, apesar de seu potencial, o modelo aumenta consideravelmente a complexidade de implementação: a multiplicidade e heterogeneidade das partes e interesses envolvidos no processo de implementação e a remuneração baseada em resultados, abrem espaço para diferentes arranjos de governança dentro da estrutura do CIS.</blockquote>
Considera-se que estruturas de governança devem determinar: 1) quem tem voz na tomada de decisão; 2) como as decisões são tomadas; 3) quem é responsável pelas decisões [2] e 4) como as partes interagem entre si.
Especificamente, a determinação das normas de governança dos Contratos de Impacto Social devem levar em conta que, em relações de parceria, resoluções de problemas não envolvem decisões imperativas por parte de uma autoridade central, mas sim o resultado da interação entre uma pluralidade de atores que têm diferentes interesses, valores e recursos de poder.
Por isso, nesse ambiente de trocas faz-se necessário garantir que grupos normalmente excluídos sejam envolvidos, apesar da sua capacidade reduzida de influência [3].
Dito isso, a participação dos receptores do serviço é essencial para o sucesso do projeto e não pode se limitar à definição de objetivos gerais da parceria [4]. Tratar os cidadãos como receptores passivos dos serviços públicos produzirá resultados sub-ótimos ou contra-produtivos [5].
Também é preciso responder às críticas sobre a queda de transparência no uso de recursos públicos que decorreria das parcerias público-privadas em geral. Recomenda-se que mesmo as relações que se estabeleçam entre agentes privados no âmbito dos CIS sejam transparentes ao máximo, disponíveis ao escrutínio público e coerentes com princípios democráticos [6].
Além disso, um objetivo importante de contratos de parceria é preservar a flexibilidade e a abertura para a manutenção de um esforço cooperativo entre as partes e para que os provedores do serviço público tenham liberdade suficiente para definir as estratégias que levem ao resultado desejado.
Isso significa que os Contratos de Impacto Social devem ser ao mesmo tempo flexíveis e baseados em evidência, ou seja, o instrumento contratual que formaliza a parceria deve especificar os resultados desejados mas não os  meios para alcançá-los [7].
Sugestões de estruturas de governança que poderiam ser adotadas em CIS para evitar oportunismos e promover interações benéficas entre as partes são:
A adoção de um Conselho de Administração, supra organizacional e no âmbito do projeto, com representantes das diferentes partes envolvidas. Uma sugestão, seria a adoção de um conselho formado não apenas por financiadores do projeto, representantes do governo, do intermediário e do provedor do serviço, mas também com representantes dos beneficiários das ações desenvolvidas via Organizações como o Global Agriculture &amp; Food Security Program (GAFSP) e o Committee on World Food Security [8] adotaram estratégias semelhantes e deram um lugar na mesa de decisões para a sociedade civil organizada.
Uma disposição nesse sentido também seria eficaz para incluir os financiadores do projeto na implementação das ações do CIS, importante para tornar o investimento mais atrativo ao trazer mais segurança e engajamento aos investidores, aumentando a capacidade de levantar fundos para o projeto viabilizado pelo CIS [9].
A promoção da transparência do projeto viabilizado pelo CIS. A transparência deve permear todas as fases da implementação do CIS, desde os diagnósticos do governo que motivaram a opção pelo CIS e a proposta e metodologia escolhida por PMI até a implementação e avaliações intermediárias e finais dos resultados obtidos.
Especialmente, os resultados atingidos pela intervenção devem ser publicados periodicamente. Também deve haver transparência sobre os financiadores do projeto, ao menos os mais relevantes. Além disso, os contratos entre o intermediário e o prestador do serviço devem ser publicizados. Por exemplo, disponibilizados em uma página online que trate do projeto no site do ente governamental responsável pela parceria, ainda que tais contratos sejam de natureza privada.
Importa notar que, ao mesmo tempo que a transparência não deve ser sacrificada, não se pode inviabilizar o bom andamento do projeto por conta da difusão de informações sensíveis que podem ser pouco definitivas ou até possuir pouca relevância para o resultado global do projeto.
Por isso, outro elemento mapeado como de importância para produzir uma relação de confiança entre as partes é a segurança na troca de informações. As partes devem estar seguras de que as informações trocadas não servirão para prejudicá-las, por isso tanto o governo quanto seus parceiros privados devem se comprometer em não divulgar informações consideradas como sigilosas e determinar o uso das informações compartilhadas.
Ainda assim pode-se dispor sobre alguns requisitos mínimos de transparência: os diagnósticos do governo que motivaram a opção pelo CIS; a proposta e a metodologia escolhidas por PMI, quando houver; as avaliações intermediárias e finais dos resultados obtidos com a intervenção; a previsão contratual de parte responsável por desenvolver materiais suficientemente claros sobre o projeto; publicidade dos financiadores mais expressivos do projeto; e publicação dos contratos realizados entre o provedor do serviço e eventuais subcontratados.
A explicitação de aspectos fundamentais de divulgação informação e comunicação entre as partes. As partes devem decidir a frequência mínima desejada e o formato das informações reveladas entre elas.
Os remédios que garantam que o melhor provedor do serviço seja contratado pelo intermediário contratado pelo governo. Importa notar que nos CIS a entidade intermediária deve contar com ampla liberdade operacional, uma vez que assume os riscos do fracasso da intervenção.
Não faria sentido, portanto, requerer comprovantes de aptidão em técnicas específicas ou de indicação de instalações, equipamentos ou qualificações profissionais, já que um dos pressupostos do CIS é a existência de um problema sobre o qual o poder público mostrou dificuldade de atuação e que consequentemente requer uma abordagem inovadora.
Mas a depender da área de intervenção do projeto, remédios que protejam os beneficiários da intervenção devem ser adotados. Como exemplo, em intervenções na área de saúde poderia-se exigir a formação de um comitê técnico formado por profissionais de saúde para acompanhar as intervenções do provedor do serviço.
Apesar de todas as sugestões de dispositivos de governança formais que foram apresentadas, é certo que um ambiente de trocas virtuosas e de confiança mútua entre as partes não se constrói apenas com instituições formais. Para além de capacidades técnicas, a habilidade de se engajar em um modelo de governança depende da habilidade de sustentar ideias sobre o que é certo e errado [10].
Sem que haja pelos aplicadores do instrumentos, e no limite por todas as partes envolvidas no CIS, comprometimento como valores públicos o instrumento não será capaz de fazer uso do seu potencial de implementar políticas públicas baseadas em uma relação democrática e sinérgica entre as partes. Esse desafio extrapola a esfera jurídica e envolve a própria composição da administração pública.
Porém, essa realidade não exime o direito administrativo de cumprir com a sua função de coletar, solidificar e difundir experiências inovadoras bem sucedidas, ou a de criar condições de participação e favorecer o envolvimento de atores mais ou menos organizados na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Isso exige que o direito administrativo brasileiro supere sua base liberal, que o faz voltar-se mais à contenção da discricionariedade do governo do que à coordenação de sua ação.
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INSTITUTE ON What is Governance. Disponível em: <a href="https://iog.ca/what-is-governance/">&lt;https://iog.ca/what-is-governance/</a>&gt;. Acesso em 24 de junho de 2019.
PETERS, B. G. Meta-governance and public management. In S. P. Osborne (Ed.), The new public governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance (pp. 36–51). London: Routledge,
EVANS,       The    Challenge   of    21st    century    Development:    Building  Capability-Enhancing States. Global Event Working Paper. New York: United  Nations Development Program, 2010.
OSTROM, Elinor. Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development. World Development 24: 1073-1087, 1996.
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Informações sobre a participação da sociedade civil no comitê diretivo da GAFSP disponíveis em: <a href="https://www.gafspfund.org/civil-society-organizations">&lt;https://www.gafspfund.org/civil-society-organizations</a>&gt; e sobre a participação da sociedade civil no CFS disponíveis em: <a href="http://www.fao.org/cfs/home/about/structure/en/">&lt;http://www.fao.org/cfs/home/about/structure/en/</a>&gt;.
PAULY, Mark. Social Impact Bonds: New Product or New Package?. The University of Pennsylvania, Wharton School and NBER Ashley Swanson The University of Pennsylvania, Wharton School and NBER, 2014
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Instrumento permite que a autoridade governamental contrate uma entidade privada para implementar um serviço público

Governança em Contratos de Impacto Social (CIS)

Instrumento permite que a autoridade governamental contrate uma entidade privada para implementar um serviço público