Camila Villard Duran

Na semana passada, o Fundo Monetário Internacional (FMI) publicou um <a href="http://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/05/03/Brazil-Fiscal-Transparency-Evaluation-44874">relatório que avalia a transparência da política fiscal no Brasil</a>. Nesse documento, o FMI reconheceu que, apesar da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, diversas deficiências institucionais relativas à falta de transparência em gastos do governo tiveram efeitos adversos sobre a qualidade da política brasileira. Dois problemas institucionais podem ser especialmente destacados: (1) a fragilidade da relação entre Tesouro e bancos públicos, revelada pela prática das denominadas “pedaladas” fiscais, que foi base para um processo de impeachment  no país; e (2) as falhas do desenho jurídico da relação entre Banco Central do Brasil (BCB) e o governo, notadamente no que se refere à forma de distribuição de lucros e a cobertura de perdas do BCB. 
Qual é o efeito comum gerado por esses dois problemas institucionais? <a href="https://www.project-syndicate.org/commentary/brazil-economic-institutions-reform-by-camila-villard-duran-2016-04?barrier=accessreg">Em artigo anterior</a>, eu já havia mencionado a ideia de que ambos estariam contribuindo para a redução da capacidade do banco central em gerir a moeda de forma relativamente autônoma e eficiente. Ambos demandam reformas legislativas urgentes para assegurar que o BCB possa cumprir seu mandato legal.
As pedaladas fiscais permitiram que o reconhecimento da dívida do governo, relativa a programas sociais e outras políticas públicas, fosse diferido no tempo. Essa manobra envolveu os três maiores bancos públicos do país (Banco do Brasil, BNDES e Caixa Econômica Federal), além do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). A evolução do estoque de dívidas não contabilizadas, decorrentes das pedaladas, foi bastante significativa sobretudo a partir de 2013 (gráfico 1, abaixo). Essa prática diminuiu significativamente a transparência da política fiscal brasileira.
Gráfico 1. Estoque de dívidas não contabilizadas (“pedaladas” fiscais)
(em milhões de reais, final de cada ano)
<a href="/wp-content/uploads/2017/05/Captura-de-Tela-2017-05-09-às-16.18.29.png"><img class="alignleft size-medium wp-image-77575" src="/wp-content/uploads/2017/05/Captura-de-Tela-2017-05-09-às-16.18.29-300x180.png" alt="" width="300" height="180" /></a>
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Fonte: BCB; gráfico FMI, Country Report  n.17/104, 2017, p. 22.
No final de 2015, o pagamento das pedaladas chegava <a href="http://www.fazenda.gov.br/noticias/2015/dezembro/uniao-paga-valores-devidos-a-bancos-publicos-e-ao-fgts-1">a R$ 72,4 bilhões</a>. Mas de onde vieram os recursos para esse “pagamento”? Para responder a essa questão, é preciso compreender o segundo problema institucional identificado pelo relatório do FMI: as falhas jurídicas da relação entre Tesouro e BCB. 
<a href="http://www.fazenda.gov.br/noticias/2015/dezembro/uniao-paga-valores-devidos-a-bancos-publicos-e-ao-fgts-1">De acordo com o Ministério da Fazenda</a>, R$ 49,8 bilhões dos recursos utilizados para pagamento das pedaladas provieram das “demais fontes” da conta única do Tesouro junto ao banco central. Considerando o tamanho desse montante, vale investigar quais foram essas “demais fontes”.
Em 2008, como uma das medidas de gestão da crise financeira, o Poder Executivo editou a Medida Provisória 435, convertida posteriormente na <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11803.htm">Lei 11.803</a>. Esse dispositivo normativo criou um procedimento contábil específico para o BCB, denominado “equalização cambial”. Segundo esse procedimento, o banco central deve apurar o resultado financeiro das operações com reservas internacionais e dos <a href="https://www.bcb.gov.br/glossario.asp?Definicao=1680&amp;idioma=P&amp;idpai=GLOSSARIO">swaps cambiais</a>, realizados no mercado doméstico, de forma separada de outras operações.
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Em 2015, houve forte valorização do dólar em relação à moeda nacional. O efeito prático dessa regra contábil foi a geração de um lucro maior transferido ao Tesouro, depositado em sua conta única junto ao banco central. O resultado da equalização cambial, naquele ano, foi superior em <a href="http://www.bcb.gov.br/htms/inffina/be201512/Demonstra%25E7%25F5es_dez2015.pdf">R$ 45 bilhões comparativamente ao resultado de 2014</a>. 
As regras brasileiras permitiram, portanto, que ganhos não realizados, decorrentes somente da valorização cambial de ativos, fossem transferidos ao Tesouro e expandissem a liquidez do sistema. Isso impactou diretamente a gestão da política pelo BCB, que precisou intervir para atingir sua meta de taxa de juros e contrair a liquidez. Para assegurar essa intervenção, somente uma semana após o pagamento das pedaladas, o Tesouro teve que emitir novos <a href="http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/tesouro-nacional-emite-r-40-bilhoes-em-titulos-para-o-banco-central">R$ 40 bilhões</a> em títulos para fins de política monetária. Contudo, o governo poderia legalmente ter decidido não o fazer, o que bloquearia a atuação do BCB. O objetivo de um banco central não deveria ser a geração de lucros para o governo, mas sim a boa gestão da moeda fiduciária nacional.
Ainda, a distribuição de lucros decorrente da equalização cambial de forma separada não permite que eles sejam compensados com as perdas de outras atividades do BCB, acumuladas ou não. Em nota de rodapé (<a href="http://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/05/03/Brazil-Fiscal-Transparency-Evaluation-44874">nota 78, p. 76</a>), o relatório do FMI identifica que os lucros da equalização e de outras operações tiveram média histórica de cerca de 0,5% do PIB, desde 2008. No entanto, se separarmos somente os lucros relativos à equalização cambial no mesmo período, eles são mais voláteis e variaram entre +4% e -4% do PIB.
<a href="http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/7386/1/TdM_v3_n1_Prestamista.pdf">Em artigo publicado em revista acadêmica</a>, eu sustentei que o acúmulo de reservas internacionais assegurou a autonomia política do país no plano global durante a crise de 2008, e reduziu a dependência brasileira em relação ao suporte financeiro de organizações multilaterais. No entanto, em passado bastante recente, as regras contábeis relativas a essas mesmas reservas permitiram a sustentação da política fiscal nacional, com impacto direto na gestão da moeda e no desempenho do mandato do banco central.
Outra fragilidade do regime jurídico brasileiro é o tratamento assimétrico dos ganhos e das perdas do BCB. Os ganhos do banco central devem ser depositados diretamente na conta única do Tesouro, enquanto que suas perdas devem ser cobertas pelo governo por meio da emissão de títulos da dívida pública (como ocorreu após o pagamento das pedaladas). Assim, a política monetária impacta, por sua vez, a política fiscal com aumento da dívida bruta: atualmente, 20% dessa dívida é decorrente da emissão de títulos para fins de política monetária.
O JOTA Inside já havia antecipado que a relação entre BCB e Tesouro seria uma <a href="https://jota.info/colunas/jota-inside/legislacao-mais-moderna-o-que-pode-vir-bc-em-2017-26012017">reforma do sistema financeiro prevista para 2017</a>. Essa reforma deve compreender tanto as regras relativas à equalização cambial, como também o impacto gerado pela política monetária na emissão de títulos públicos pelo Tesouro (eu desenvolvi uma sugestão de reforma <a href="http://www.valor.com.br/opiniao/4538275/dissintonia-entre-tesouro-e-bc">aqui</a>). Notadamente, a transferência de ganhos não realizados, que não está adequada às <a href="http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecbop169.en.pdf?876353b0103e94e317ead2d7a1d75d88">melhores práticas internacionais</a>, deveria ser revista. Um debate público mais amplo sobre as medidas pertinentes a essa reforma deveria ser iniciado e finalizado ainda em 2017, para contribuir de forma decisiva ao aprimoramento das instituições brasileiras e, por consequência, do cenário econômico.

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JOTA

Pedaladas fiscais são consequência da fragilidade na relação entre Tesouro e instituições oficiais

Fragilidades jurídicas na relação BC - bancos públicos

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