Leonardo Gomes Ribeiro Gonçalves

Nos momentos finais dos mandatos eletivos, altera-se de modo previsível a racionalidade das decisões administrativas tomadas pelos agentes políticos. A proximidade do término do ciclo político reduz o horizonte temporal dos agentes e intensifica incentivos para escolhas orientadas ao curto prazo, muitas vezes com impactos fiscais e regulatórios relevantes. A teoria econômica descreve esse fenômeno como o problema do “fim do jogo”, associado ao aumento do risco de agência<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a> nas relações entre governantes e sociedade.
A Constituição de 1988 não ignorou esse fenômeno relacionado ao exercício do poder político. Ao definir competências e organizar instituições permanentes do Estado, o texto constitucional também instituiu mecanismos destinados a conter desvios decorrentes da divergência entre interesses públicos e incentivos individuais dos agentes políticos. O artigo 132 é uma expressão normativa dessa função.
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Ao atribuir aos procuradores dos estados e do Distrito Federal a representação judicial e a consultoria jurídica das unidades federadas, organizando-os em carreira estável, o constituinte originário foi além da criação e disciplina de uma função administrativa. Criou, de fato, um instrumento institucional permanente de monitoramento e controle do risco de agência na Administração Pública, papel que se torna mais importante e evidente no último ano de mandato.
O artigo 132 da CF como mecanismo de controle do risco de agência
A leitura tradicional do artigo 132 costuma enfatizar seu aspecto organizacional, relacionado à carreira, ao ingresso por concurso público e à estabilidade funcional dos membros das procuradorias-gerais dos estados e do Distrito Federal. Contudo, sob a perspectiva da análise econômica das instituições, o dispositivo revela dimensões mais profundas.
A advocacia pública e seus membros funcionam como um mecanismo de monitoramento institucional voltado ao controle do risco de agência existente na cadeia de relações do setor público. Essa cadeia envolve a sociedade, que atua como principal; o governante eleito, que exerce o papel de agente político; e a burocracia técnico-administrativa, responsável pela execução e pelo controle das políticas públicas. O risco surge justamente na divergência entre o interesse coletivo e os incentivos individuais que orientam o comportamento do agente político.
A teoria econômica demonstra que esse risco se intensifica quando o agente possui horizonte temporal limitado. No setor público, esse fenômeno decorre da própria natureza do mandato político, marcado por duração definida e pressões eleitorais constantes.
No último ano de gestão, ocorre uma alteração previsível na racionalidade decisória. O governante tende a internalizar menos os efeitos de longo prazo de suas decisões e a valorizar ganhos imediatos. É o chamado problema do “fim do jogo”.
Nesse contexto, aumentam os incentivos para práticas como a antecipação de receitas, a celebração de contratos fiscalmente desequilibrados, a transferência excessiva de riscos ao Estado e a adoção de decisões administrativas orientadas por objetivos eleitorais. Sob a ótica macroeconômica, tais condutas elevam o risco fiscal, aumentam a instabilidade regulatória, encarecem o custo do financiamento público e reduzem a confiança institucional.
A advocacia pública como custo de agência eficiente
Nesse cenário, além da relevância jurídica, a advocacia pública assume relevância econômica.
A análise econômica do direito classifica os custos de agência em três categorias: custos de monitoramento, custos de garantia e perdas residuais. A atuação dos órgãos jurídicos do Estado se insere claramente na primeira delas. Trata-se, nesse sentido, de um custo institucional suportado pela sociedade para reduzir a probabilidade e a magnitude de desvios de finalidade, que constituem a concretização material do risco de agência. Embora represente despesa orçamentária, sua função é evitar perdas potencialmente muito superiores.
Sua eficiência econômica manifesta-se de diversas formas. Ao produzir pareceres jurídicos e exercer controle preventivo de legalidade, a advocacia pública reduz a assimetria informacional e melhora a qualidade das decisões governamentais.
Ao exigir fundamentação jurídica e conformidade normativa para decisões administrativas, eleva o custo esperado de condutas ilícitas ou desviadas, tornando-as menos atrativas sob a lógica racional do agente político. Ao conferir estabilidade e previsibilidade às decisões administrativas, contribui para a formação de expectativas institucionais confiáveis.
Sob essa perspectiva, a advocacia pública funciona como uma espécie de seguro institucional contra decisões orientadas por interesses particulares de curto prazo.
A advocacia pública na transição de mandatos
Se o último ano de mandato já representa, por si só, um período de risco institucional elevado, a fase de transição entre governos constitui o momento mais sensível desse ciclo. É nesse intervalo que se concentram decisões capazes de produzir efeitos irreversíveis para o ente público, muitas vezes projetando obrigações financeiras, regulatórias ou contratuais para administrações futuras.
Nessas circunstâncias, a forma como a advocacia pública exerce suas atribuições torna-se decisiva. Não se trata apenas de cumprir formalmente o dever de emitir pareceres, mas de fazê-lo com rigor técnico, compromisso com a legalidade e plena observância da autonomia funcional assegurada constitucionalmente aos procuradores.
A autonomia funcional não representa uma prerrogativa corporativa. Trata-se de garantia institucional concebida para situações em que pressões conjunturais podem comprometer a racionalidade administrativa. Ela permite que o órgão jurídico resista a tais pressões, assegurando que decisões governamentais sejam avaliadas à luz de parâmetros objetivos de legalidade, sustentabilidade fiscal e do interesse coletivo.
Na transição de mandatos, a advocacia pública cumpre, assim, função de verdadeira guarda intertemporal do interesse público. Sua atuação impede que decisões orientadas por incentivos de curto prazo comprometam a continuidade administrativa, a estabilidade regulatória e o equilíbrio das contas públicas. Ao preservar a legalidade e assegurar coerência institucional entre diferentes ciclos de governo, contribui para afirmar a própria ideia de Estado como entidade permanente, distinta da temporariedade dos mandatos políticos.
A partir desse papel institucional, torna-se possível compreender que a função da advocacia pública não é antagonizar o governo, mas alinhar suas decisões ao interesse público juridicamente definido na Constituição e na legislação. Esse alinhamento ocorre na interseção entre legalidade, racionalidade administrativa e sustentabilidade jurídica de longo prazo. Concretiza-se por meio do controle preventivo de legalidade, da modelagem jurídica de políticas públicas e da defesa judicial do interesse estatal positivado nas leis.
No fim do mandato, essa atuação adquire relevância ainda maior. Ela permite evitar compromissos financeiros irreversíveis, preservar a sustentabilidade fiscal intertemporal, garantir a continuidade das políticas públicas e reduzir riscos de litigiosidade futura. Sob essa perspectiva, a advocacia pública atua como uma verdadeira instituição de estabilização intertemporal do Estado.
Considerações finais
A leitura do artigo 132 à luz da análise econômica do direito revela sua natureza como regra de governança institucional dos estados e do Distrito Federal. Ao estruturar uma carreira estável e tecnicamente qualificada para exercer a consultoria e a representação judicial do Estado, a Constituição criou um mecanismo permanente de contenção do risco de agência.
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No último ano de mandato, quando os incentivos para decisões orientadas ao curto prazo se intensificam, essa função se torna particularmente visível. A advocacia pública atua, então, como um custo de agência eficiente, reduzindo perdas potenciais decorrentes de desvios de finalidade e protegendo a racionalidade intertemporal do Estado.
Em última análise, trata-se de uma das mais sofisticadas garantias constitucionais de que o interesse público não se submeterá às urgências típicas do calendário político.
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<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> O risco de agência é um problema identificado nas relações de agência. Jensen e Meckling definem relação de agência como “[...] um contrato sob o qual uma ou mais pessoas (o(s) principal(is)) emprega uma outra pessoa (agente) para executar em seu nome um serviço que implique a delegação de algum poder de decisão ao agente. Se ambas as partes da relação forem maximizadoras de utilidade, há boas razões para acreditar que o agente nem sempre agirá de acordo com os interesses do principal. O principal pode limitar as divergências referentes aos seus interesses por meio da aplicação de incentivos adequados para o agente e incorrendo em custos de monitoramento visando a limitar as atividades irregulares do agente”. (MECKLING, William H.; JENSEN, Michael. Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure. In: JENSEN, Michael C. (Org.). A Theory of the Firm. Cambridge: Harvard University Press, 2003, p. 89).

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Uma das mais sofisticadas garantias constitucionais de que interesse público não se submeterá às urgências do calendário político

Fim de mandato, risco de agência e o papel da advocacia pública

No encerramento do mandato, a advocacia pública reforça freios institucionais e protege a estabilidade fiscal do Estado