Aline Teodoro de Moura

Podemos dizer que 2023 foi o ano em que a democracia brasileira sobreviveu ao que se reputa ser o maior ataque após a Constituição de 1988 e, certamente, terá seu capítulo nos livros de história. Porém, tanto no campo da economia, quanto da engrenagem das instituições, há riscos nas três esferas que precisam ser devidamente compreendidos e tratados pelos Poderes da República pertinentes e pela sociedade civil.
Restringindo a discussão ao controle municipal, o recente julgamento das contas do ex-prefeito Marcelo Crivella relativas ao biênio 2019-2020 expõe disfunções e desarranjos institucionais na esfera do controle externo que estão a exigir uma resposta do Congresso Nacional.
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O mesmo destino poderá ser traçado para o atual prefeito da Cidade de São Paulo, Ricardo Nunes, se o Tribunal de Contas do Município (TCMSP) seguir com o intento anunciado na imprensa de rever o parecer prévio de 2021, já apreciado e submetido a julgamento pela Câmara Municipal.
Essas disfunções e desarranjos ocorrem porque, passadas duas décadas da promulgação da Emenda Constitucional nº 40, a administração pública direta e indireta ainda carece de normas gerais de fiscalização financeira voltadas para a organização e o rito processual para julgamento de contas, conforme previsto nos arts. 75 e 163, inciso V, da Constituição da República. 
Tais normas devem orientar o funcionamento dos tribunais de contas, do controle interno de cada Poder, da auditoria do sistema único de saúde e, sobretudo, um rito minimamente uniforme para o julgamento de contas pelas Casas Legislativas nas três esferas de governo. Essa tarefa requer pensar normas gerais que considerem a complexidade e a relevância econômica e política das Capitais, assim como o desafio das disparidades que há entre os mais de 5,5 mil Municípios.
<a name="_Hlk154572642"></a> Nesse cenário de multiplicidade e assimetrias institucionais, a falta de parâmetros objetivos sobre a atuação dos órgãos incumbidos de realizar o controle externo compromete garantias processuais de prefeitos e de governadores, que devem ter suas contas julgadas pelo Poder Legislativo local. É oportuno observar que julgamento político realizado pela Casa Legislativa não é sinônimo de julgamento de conveniência e de arbítrio, daí a necessidade de definir parâmetros mínimos nacionais. 
Por se tratar de atividade jurisdicional - em que os parlamentares exercem a função de juiz -, a fundamentação da decisão proferida na arena política também é imperiosa, em atendimento aos princípios constitucionais que qualificam o devido processo legal. Deve-se registrar que a rejeição ou o acatamento do parecer prévio do tribunal de contas se dá mediante ato formalmente político e materialmente jurisdicional, exigindo fundamentação consistente. Também por isso a atuação dos tribunais de contas está sujeita ao princípio constitucional da motivação, sendo o parecer prévio requisito imprescindível para o julgamento das contas pelo Poder Legislativo.
A concretude dessas garantias, porém, requer a objetivação de parâmetros em normas gerais de fiscalização financeira, especialmente porque a polarização política acentuada nos últimos anos trouxe consigo elementos de radicalização que dificultam a atuação imparcial das instituições, por vezes contaminando até mesmo aquelas que devem - por dever institucional - se manter imunes a inclinações ou preferências partidárias ou ideológicas. 
Fosse para o julgamento de contas anuais do governante eleito ser eminentemente partidário, ideológico ou instrumento de revanchismo, as Casas Legislativas poderiam atuar de forma direta, sem a necessidade de parecer prévio emanado por um órgão independente que foi previsto pelo constituinte para exercer o controle externo de forma técnica, imparcial e isenta. A parcialidade na apreciação das contas do governo eleito pode comprometer o julgamento justo pelo Legislativo, criar insegurança política e instabilidade social, tudo isso com verniz de tecnicidade e aparente imparcialidade que a simples chancela do tribunal de contas pode induzir. 
Fator crítico que expõe a urgência da edição dessas normas gerais decorre da resistência por parte de alguns tribunais de contas locais de observarem a simetria em relação ao modelo federal, o que coloca os gestores em situação de fragilidade e de insegurança quanto às suas contas anuais. 
Os tribunais de contas, objeto principal deste artigo, são instituições de Estado previstas para realizar a importante função de controle externo das contas públicas de forma independente e imparcial. Apesar da relevante função, são reiteradas as críticas quanto à organização e ao funcionamento dessas instituições, ainda muito politizadas.
Para conter a politização e possíveis disfunções decorrentes dessa amplitude, o constituinte estabeleceu um modelo singular de organização e funcionamento para as cortes de contas, que devem observar o estabelecido para o Tribunal de Contas da União (TCU). Embora esse modelo tenha o Poder Judiciário como espelho de organização, de forma a assegurar as garantias necessárias ao julgamento democrático, a composição eminentemente política dos tribunais de contas por vezes pode comprometer a imparcialidade e a isenção na apreciação das contas de agente político, especialmente quando um grupo político permanece por muitos anos no poder.
Uma das iniciativas relevantes da proposta legislativa mencionada consiste na edição do código nacional para padronizar o processo de julgamento de contas, com a finalidade de assegurar a uniformização dos procedimentos de fiscalização financeira dos órgãos e entidades das três esferas. 
A medida vem em boa hora, sendo precário remediar a edição de normas gerais de fiscalização financeira com orientações fixadas por entidades de classe privada, o que é inadmissível. Enquanto as contas do presidente da República são orientadas pela Lei Orgânica do TCU e por normativos específicos do órgão expedidos no pleno exercício do poder regulamentar que decorre diretamente da Constituição, o parecer prévio das contas do ex-prefeito Crivella, referente ao ano de 2020, foi elaborado segundo conceito e amplitude de irregularidade destoantes definidos em orientação publicada - em 2021 - por associação de classe (entidade privada) que representa os interesses corporativos dos conselheiros, o que foi veementemente contestado pela defesa do prefeito.
A elaboração de parecer prévio nessas bases fere de morte tanto as normas de processo quanto as garantias processuais - matérias de índole constitucional -, as quais devem ser igualmente asseguradas aos chefes dos Poderes Executivos das três esferas de governo, sem distinções, sob pena de violar o devido processo legal. 
<a name="_Hlk154573416"></a> Essa forma de atuação, com todas as disfunções mencionadas, é incompatível com a noção de democracia presente na Constituição de 1988, que ampliou, significativamente, a esfera de competência dos tribunais de contas, os quais, distanciados do modelo constitucional anterior, passaram a ser investidos de poderes mais amplos na esfera de controle externo. 
Nenhum julgamento no Estado Democrático de Direito pode prescindir das garantias individuais e do direito a um julgamento fundamentado, sob pena de questionamento judicial. As decisões ponderadas e justas do Plenário da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, ao julgar as contas do ex-prefeito Crivella, não só fizeram justiça, mas também evitaram que se recorresse a via judicial. 
As motivações com traços ideológicos que embasaram os pareceres prévios das contas do ex-prefeito Crivella por certo não resistiriam ao crivo do Poder Judiciário, flagrante a desproporcionalidade com que os temas foram apreciados em meio a duas calamidades públicas sucessivas e reconhecidas pela União. Tais calamidades exigiram do Município do Rio de Janeiro esforços significativos para garantir segurança e bem-estar aos cidadãos, sendo esta a finalidade primordial das normas gerais de finanças públicas e de fiscalização financeira. 
Esse é o compromisso que os cidadãos cariocas esperam e merecem dos gestores do futuro.

tcmsp

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JOTA

Administração pública direta e indireta ainda carece de normas gerais de fiscalização financeira voltadas para a organização

Falta de padrão de julgamento de contas reduz garantias de gestores e empresas

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