Isabela Amorim Diniz Ferreira

A expansão do regime brasileiro de prevenção à lavagem de dinheiro (PLD/FT) para setores não financeiros tem produzido novos desafios interpretativos no direito administrativo sancionador. Um deles diz respeito à aplicação do princípio do non bis in idem em situações nas quais uma mesma falha operacional gera múltiplas imputações administrativas.
A discussão ganhou relevância na última sessão de julgamento do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), realizada nos dias 7 e 8 de abril. O caso tratou de supostas irregularidades relacionadas às obrigações de identificação de clientes, registro de operações e comunicação de operações suspeitas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).
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Embora o debate tenha se originado de questões técnicas de compliance, o julgamento acabou trazendo reflexão mais ampla sobre os limites do poder sancionador do Estado.
No caso analisado, a autoridade administrativa imputou duas infrações principais ao ente supervisionado: falha na identificação e manutenção do cadastro de clientes e falha no registro das operações realizadas. Ambas as infrações derivariam de lacunas informacionais detectadas em diversas transações.
O problema surge quando essas lacunas são exatamente as mesmas.
Em diversas operações analisadas, a ausência de determinados dados cadastrais — como informações completas de identificação do cliente ou de representantes de pessoas jurídicas — gerava simultaneamente a imputação de duas infrações distintas. De um lado, considerava-se violado o dever de identificação de clientes. De outro, entendia-se descumprido o dever de registro da operação.
Foi amplamente debatido se essa dupla imputação representaria violação ao princípio do non bis in idem, uma vez que a mesma omissão informacional estaria sendo utilizada para justificar duas sanções administrativas.
A controvérsia exigiu do colegiado um exercício de reconstrução dogmática do princípio no âmbito do direito administrativo sancionador.
Tradicionalmente associado ao direito penal, o non bis in idem estabelece que ninguém pode ser processado ou punido mais de uma vez pelo mesmo fato. Contudo, a aplicação do princípio no direito sancionador administrativo exige algumas nuances.
Como destacado no precedente analisado, a vedação ao bis in idem não impede que uma mesma conduta seja enquadrada em mais de uma infração administrativa. O que ela limita é a possibilidade de punição duplicada e desproporcional pelo mesmo comportamento.
Em outras palavras, o reconhecimento de múltiplas violações normativas pode ser juridicamente admissível. O problema surge quando a resposta sancionatória trata uma única conduta como se fossem duas. Nesse ponto, a decisão chama atenção para uma característica específica do setor automotivo.
Diferentemente do setor financeiro — no qual o cadastro do cliente costuma ocorrer antes das operações, como na abertura de contas bancárias —, no comércio de veículos a identificação do cliente e a realização da transação tendem a ocorrer simultaneamente.
Ou seja, o cadastro do cliente normalmente é realizado no momento da própria compra. Isso faz com que falhas na identificação do cliente se reflitam automaticamente no registro da operação. A deficiência informacional é única, embora possa repercutir em dois deveres regulatórios distintos.
Diante desse cenário, o colegiado adotou uma solução intermediária. Em parte significativa das operações analisadas, concluiu-se que a ausência de determinadas informações representava uma única falha informacional — uma incompletude cadastral — que se projetava reflexamente sobre o registro da operação.
Nessas hipóteses, entendeu-se que a infração relativa ao registro deveria ser absorvida pela infração relativa ao cadastro. Trata-se de raciocínio semelhante ao instituto da consunção, conhecido no direito penal: uma conduta posterior ou acessória é absorvida pela infração principal quando constitui mero desdobramento inevitável desta.
Contudo, o colegiado manteve a autonomia das infrações quando as falhas eram materialmente distintas. Isso ocorreu, por exemplo, em operações realizadas por pessoas jurídicas nas quais não houve identificação do preposto responsável pela transação. Nessas situações, a ausência de identificação não afeta apenas o cadastro, mas compromete diretamente a rastreabilidade da operação.
Da mesma forma, foram consideradas infrações autônomas os casos em que faltavam dados relevantes da própria operação, como forma de pagamento ou data da transação.
A decisão revela uma preocupação crescente com a racionalização do direito administrativo sancionador aplicado ao sistema de PLD/FT. De um lado, reafirma-se a centralidade das obrigações de identificação de clientes e de registro de operações como instrumentos essenciais para a prevenção à lavagem de dinheiro.
De outro, reconhece-se que a multiplicação automática de imputações administrativas a partir de uma única falha operacional pode gerar respostas sancionatórias desproporcionais. Esse equilíbrio é particularmente relevante em setores não financeiros sujeitos à supervisão do COAF, como o comércio de veículos, joalherias, imobiliárias e galerias de arte.
Nesses mercados, a implementação de estruturas de compliance ainda convive com desafios operacionais e regulatórios específicos. Por isso, a consolidação de critérios mais claros sobre concurso de infrações e proporcionalidade sancionatória tende a desempenhar papel importante na segurança jurídica do sistema.
Mais do que discutir falhas cadastrais em operações comerciais, o caso ilustra um movimento mais amplo do direito administrativo sancionador brasileiro. À medida que o regime de PLD/FT se expande, cresce também a necessidade de delimitar os limites do poder punitivo estatal.
Nesse contexto, o princípio do non bis in idem continua a exercer uma função essencial: evitar que uma mesma conduta seja sancionada de forma duplicada e desproporcional, preservando a coerência e a legitimidade do sistema sancionador.

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JOTA

Julgamento recente do CRSFN expõe limites do poder sancionador diante de falhas que decorrem da mesma conduta 

Falhas cadastrais e risco sancionador: o alcance do non bis in idem no COAF

COAF: Julgamento recente do CRSFN expõe limites do poder sancionador diante de falhas que decorrem da mesma conduta