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Eduardo Tati Nóbrega

Daniel Ramos Longo

Mauro César Santiago Chaves

Com a publicação da Lei nº 14.034, de 5 de agosto de 2020, em conversão à Medida Provisória 925, grande foi o destaque dado às mudanças que a nova legislação trouxe ao setor aéreo. A atenção, porém, voltou-se principalmente à repercussão na responsabilidade civil das empresas aéreas decorrentes das alterações feitas no Código Brasileiro de Aeronáutica<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. Todavia, um tema também importante presente na lei, mas pouco abordado em tais análises, foi a extinção do Adicional da Tarifa de Embarque Internacional. Neste texto buscar-se-á destacar as razões que motivaram a extinção do mencionado adicional tarifário e os impactos esperados no setor aéreo em razão da medida.
Quando da edição da Medida Provisória 925, em 18 de março de 2020, ainda no início da Pandemia de COVID 19 no Brasil, a redação encaminhada pelo governo ao Congresso Nacional previa apenas três iniciativas a) a postergação para dezembro do pagamento de outorgas por concessionárias de aeroporto; b) o aumento do prazo para reembolso de passagens aéreas e c) a isenção das penalidades contratuais remarcação de bilhetes cancelados durante a pandemia. Todas medidas transitórias formuladas com o fim de amenizar os impactos que a Pandemia provocou no setor aéreo nacional.
Todavia, ao longo da tramitação da proposta no Poder Legislativo, novos dispositivos, entre medidas emergenciais e estruturantes para o setor, foram incorporados ao texto. Dentre as medidas estruturantes, a extinção do Adicional de US$ 18,00 incidente sobre a Tarifa de Embarque Internacional (TEI) merece atenção especial, pois, além dos relevantes impactos econômicos esperados com a medida, há geralmente desconhecimento em relação à distinção existente entre o mencionado adicional e a tarifa de embarque internacional propriamente dita.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico" target="_blank" rel="noopener noreferrer"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
O Adicional da Tarifa de Embarque Internacional, criado pela Lei nº 9.825/99 e extinto pela Lei nº 14.034/2020, corresponde a uma CIDE (Contribuição sobre Intervenção no Domínio Econômico), que constitui receita do Fundo Nacional de Aviação Civil - FNAC, destinado ao desenvolvimento e fomento do setor de aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil. Já a Tarifa de Embarque Internacional, prevista na Lei nº 6.009/73 (artigo 3º, inciso I) e no Decreto nº 89.121/83 (artigo 4º), corresponde ao preço público cobrado pela contraprestação do serviço aeroportuário.
Ocorre que, no momento da aquisição da passagem aérea, o valor indicado como Tarifa de Embarque Internacional inclui tanto o valor efetivamente correspondente à tarifa aeroportuária, destinado ao operador aeroportuário como remuneração pela utilização do terminal de passageiros, quanto o Adicional da TEI, transferido ao governo. Os dados indicam que menos da metade do valor total pago a título de Tarifa de Embarque Internacional tem sido efetivamente destinado à remuneração dos serviços aeroportuários<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Na prática, quando o consumidor brasileiro adquire uma passagem aérea internacional, o preço efetivamente pago pelo serviço inclui, além do preço da passagem cobrado pelas empresas aéreas, a tarifa de embarque recolhida ao operador aeroportuário e eventuais tributos ou adicionais incidentes sobre estas tarifas, a exemplo do Adicional da TEI.
Um mercado em bom funcionamento deve promover transações sempre que o benefício do consumidor com o serviço for superior ao custo econômico da prestação do mesmo pelo ofertante. Assim, é desejável que o preço de um serviço reflita, mesmo que indiretamente, os custos econômicos de sua oferta. Os preços das passagens aéreas são naturalmente definidos pelas empresas aéreas de forma a cobrir os custos da operação. No caso da tarifa aeroportuária, usualmente regulada pelo Estado, as melhores práticas internacionais também recomendam que seu valor seja equivalente aos custos do serviço<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Portanto, ambos os valores, ao sinalizarem os custos da prestação do respectivo serviço, exercem importante papel na indução de um equilíbrio socialmente ótimo entre oferta e demanda.
Já os tributos, como o adicional tarifário em comento, não guardam relação com o custo efetivo do serviço, representando uma majoração artificial sobre seu preço e, com isso, distorcendo a sinalização anteriormente mencionada. Como consequência, potenciais passageiros que obteriam benefício superior ao custo efetivo total do transporte aéreo internacional acabam não consumindo o serviço pois precisam arcar com o preço acrescido do Adicional. Tem-se, com isso, uma demanda inferior ao nível socialmente ótimo. Pelo lado da oferta, o número de frequências e destinos resultante também é inferior ao nível eficiente. Ou seja, a majoração no valor do serviço decorrente do Adicional tende a reduzir o número de voos disponíveis, na medida em que afasta consumidores que poderiam utilizar do serviço, mas não o fazem em razão dos valores mais elevados.
As implicações negativas desse equilíbrio são diversas. A redução da conectividade da malha aérea nacional em relação à malha global prejudica a integração econômica do país, dificulta negócios e desestimula o turismo. Também há prejuízo às empresas do setor, como companhias aéreas e administradoras de aeroportos. A redução da atividade econômica decorrente, por sua vez, resulta em menos empregos, renda e arrecadação tributária.
No caso do Adicional da TEI, verificam-se ainda distorções adicionais. O fato de se tratar de um valor fixo e não de um percentual sobre o preço total pago pelo usuário implica que sua participação no preço final será maior quanto menor for o valor da passagem aérea. Assim, seu impacto será geralmente acentuado nas rotas de menor distância, em particular aquelas que conectam o país a seus vizinhos da América do Sul, desestimulando a integração regional<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
<blockquote class="jota-article__eye">O impacto é maior também para voos oferecidos por empresas aéreas de baixo custo (low-cost). A empresa aérea low-cost argentina Flybondi, por exemplo, ofereceu em seu voo inaugural do Rio de Janeiro a Buenos Aires, em outubro de 2019, passagens a partir de R$ 330,00, incluindo a tarifa aeroportuária<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. O Adicional da TEI, que pela taxa conversão então vigente equivalia a R$ 65,80, representou, nesse caso, 20% do custo total do passageiro.</blockquote>
Esforços recentes do executivo e legislativo federal para tornar o mercado brasileiro mais atrativo a empresas low-cost – com destaque para o fim das limitações de capital estrangeiro nas empresas aéreas e a desregulamentação da franquia de bagagens – vinham começando a gerar resultados, com novas empresas entrando ou demonstrando interesse no mercado brasileiro. O movimento poderia ter sido ainda mais acentuado na ausência do desestímulo aos serviços de baixo custo representado pelo Adicional da TEI. Naturalmente, em razão do choque negativo na demanda decorrente da pandemia de covid-19, novas operações foram suspensas e o planejamento de qualquer empresa aérea foi profundamente alterado. Nesse contexto, a extinção do Adicional da TEI mostra-se ainda mais relevante, visto que contribuirá para uma retomada mais rápida das atividades do setor.
Não se pode desconsiderar, contudo, as repercussões que a extinção do Adicional da TEI pode ter no orçamento da União. Em 2019 o Adicional recolheu R$ 718 milhões ao Fundo Nacional de Aviação Civil - FNAC. Contudo, sua participação na arrecadação do Fundo vem diminuindo a cada ano, tendo sido de menos que 10% em 2019. Enquanto isso, a receita com os valores de outorga pagos pelas concessionárias de aeroportos vem aumentando – em 2019, foram R$ 5 bilhões. Além disso, pelo lado da utilização dos recursos, a execução orçamentária do FNAC revela que os recursos direcionados ao fundo se destinam, em grande parte, à “reserva de contingência” e não vêm sendo aplicados na finalidade do Fundo, o desenvolvimento da aviação civil. Diante disso, a extinção não prejudica o financiamento das políticas públicas do setor aéreo.
O impacto relevante em termos de receita se dá, de fato, sobre o orçamento público geral, uma vez que os recursos não aplicados vêm sendo direcionados para o resultado fiscal primário. Quanto a esse aspecto, cabem, no entanto, três observações. Primeiro, com as novas concessões aeroportuárias previstas para os próximos anos, o FNAC deve receber ainda mais recursos anualmente com o pagamento dos valores de outorga. Paralelamente, as despesas do Fundo com aportes de recursos na Infraero tendem a cessar após a concessão de toda sua rede de aeroportos, prevista para ocorrer ainda neste governo, com a 7ª Rodada de Concessões Aeroportuárias.
Cabe também considerar que a extinção do Adicional da TEI contribuirá para a expansão do tráfego aéreo internacional no país, gerando, com isso, receitas adicionais para operadores aéreos e aeroportuários e, consequentemente, impacto orçamentário indireto positivo para a União, decorrente da arrecadação de tributos sobre as empresas aéreas e concessionárias aeroportuárias, do aumento do pagamento de contribuições ao sistema pagas pelas concessionárias aeroportuárias e da redução da despesa com aportes na Infraero. Essas receitas deverão compensar parcialmente o impacto orçamentário direto da medida.
Por fim, destaca-se que a cobrança de um adicional tarifário sobre um serviço específico, como é o caso do Adicional da TEI, não é geralmente considerada a forma mais indicada para arrecadação geral do setor público, em função da regressividade e menor transparência dos tributos sobre o consumo, além das perdas na eficiência alocativa da economia que tendem a ser geradas quando, ao invés de um imposto homogêneo para todos os setores, aplicam-se impostos específicos e heterogêneos para cada atividade econômica.
Assim, percebe-se que a extinção do mencionado adicional tarifário corresponde a uma medida, além de emergencial, estruturante para o setor, pois terá reflexos que extrapolam o período da pandemia, no intuito de reduzir os custos na prestação do serviço de transporte aéreo de passageiros e de tornar o mercado brasileiro mais atrativo a empresas aéreas, especialmente as de baixo custo.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/nova-lei-do-setor-aereo-altera-regras-de-indenizacao-por-dano-extrapatrimonial-06082020">https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/nova-lei-do-setor-aereo-altera-regras-de-indenizacao-por-dano-extrapatrimonial-06082020</a>
<a href="https://www.agenciainfra.com/blog/infradebate-lei-14-034-e-suas-repercussoes-na-responsabilidade-civil-das-empresas-aereas/">https://www.agenciainfra.com/blog/infradebate-lei-14-034-e-suas-repercussoes-na-responsabilidade-civil-das-empresas-aereas/</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Os valores máximos atualmente em vigor das Tarifas de Embarque Internacional variam entre R$ 42,26 e R$ 61,22, a depender do aeroporto, conforme tetos tarifários definidos pela Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC. O Adicional de US$ 18,00, por sua vez, equivale a R$ 71,03 pela taxa de conversão cambial atualmente em vigor (a média das cotações do ano passado).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O Doc 9082 (ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services), publicado pela Organização de Aviação Civil Internacional – OACI, recomenda que as tarifas aeroportuárias sejam relacionadas ao custo da provisão dos serviços.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Conforme dados da ANAC, o valor médio das passagens aéreas de voos entre Brasil e Argentina foi US$ 285,85 em 2016, último ano com dados disponíveis, o que significa que o Adicional da TEI representou cerca de 6% do custo total do passageiro. Já para Portugal, o valor médio no período foi de US$ 972,45, reduzindo a participação do Adicional para aproximadamente 2%.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> <a href="https://oglobo.globo.com/economia/aerea-low-cost-argentina-inicia-em-outubro-voos-entre-rio-buenos-aires-ate-40-mais-baratos-23781371">https://oglobo.globo.com/economia/aerea-low-cost-argentina-inicia-em-outubro-voos-entre-rio-buenos-aires-ate-40-mais-baratos-23781371</a>

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Extinção do adicional da tarifa de embarque internacional

Reflexos jurídicos e econômicos