Thiago Álvares Feital

Na linguagem do dia a dia a palavra ideologia é sinônimo de algo negativo. Nesta perspectiva, um discurso ideológico é sempre um discurso falso. Mais do que isso: é um discurso que pretende enganar o seu destinatário. Sua verdadeira mensagem foi escondida pelo emissor nas entrelinhas e o seu objetivo é implementar uma agenda oculta, atender a propósitos políticos nefastos, concretizar aquilo que não se atreveria a dizer em voz alta.
Ideológicos, nesta acepção, são discursos que se afastam dos discursos científicos. Nestes últimos prepondera a objetividade e a neutralidade, valores que seriam típicos do pensamento racional. Os discursos ideológicos, por outro lado, estariam contaminados pela emoção, pela subjetividade e pela parcialidade de seu emissor<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, razão pela qual deveríamos nos precaver contra a sua influência a todo custo.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Ninguém, afinal, deseja ser massa de manobra de interesses escusos. Quem adota uma ideologia é como aquele homem que Kant recrimina por não ter saído de sua menoridade intelectual: é alguém que não ousa pensar por si mesmo. Mas este não é o único significado de ideologia, tampouco é o mais útil como instrumento teórico.
Em uma acepção corrente nas ciências sociais, a ideologia é um conjunto de pressupostos incorporados às instituições que refletem crenças, ideias ou convicções. Estes pressupostos atravessam todas as práticas sociais — inclusive a interpretação do direito — e são irrefletidos, isto é, os agentes os adotam sem pensar, “automaticamente”. A partir deles “legitima-se, direta ou indiretamente, as relações de poder existentes<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>”.
Esta forma de compreender a ideologia está bastante relacionada ao desenvolvimento da análise do discurso e da pragmática. Ambas possuem um enorme potencial para o estudo do direito, pois desenvolvem os instrumentos necessários para identificar e compreender as ideologias veiculadas pelos textos (discursos<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>) jurídicos.
Neste significado mais abrangente — e científico, pois tanto a semiótica, de onde deriva a pragmática, quanto a análise do discurso são disciplinas científicas — é que podemos falar em uma “ideologia constitucional<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>”.
Não escapa a nenhum estudioso do direito que a Constituição possui força normativa. Dela decorre a validade das demais normas. Situada no topo hierárquico do direito, se há uma ideologia constitucional, por certo, esta ideologia irradia-se para os subsistemas jurídicos: direito penal, trabalhista, administrativo, tributário etc. Todos eles devem refletir a ideologia constitucional.
<blockquote class="jota-article__eye">Neste movimento, a Constituição torna-se também o critério de legitimidade das normas infraconstitucionais. Podemos nos perguntar então se seria possível um sistema tributário neutro.</blockquote>
A pergunta é relevante, porque impera na literatura tributária uma apologia da neutralidade. Em parte por influência de doutrinas econômicas mal refletidas pelos juristas, o discurso dominante supõe que a tributação seja uma matéria exclusivamente técnica. Segundo esta visão — contra a qual se volta a teoria crítica do direito tributário<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> — uma reforma tributária deve priorizar a simplificação e a eficiência.
A ênfase nestes valores decorre em parte do fato de o sistema tributário brasileiro ter se tornado uma cacofonia de normas dificilmente compreensíveis (mesmo para os especialistas). É justificável, portanto, o anseio de simplificá-lo.
Ao mesmo tempo, considerando o caráter instrumental da tributação para realizar direitos — sobretudo os direitos humanos<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> — também se justifica o desejo de que o sistema tributário arrecade o máximo possível gerando o mínimo de distorções indesejáveis. Mas a defesa da simplificação e da eficiência também revela algo mais profundo.
Segundo um discurso bastante ventilado, eficiência e equidade são incompatíveis e deve-se priorizar a eficiência, para se alcançar o desenvolvimento (“fazer o bolo crescer, para depois dividi-lo”).
Com isto, desloca-se para outro momento — um futuro que nunca chega — a discussão sobre a justiça da tributação. Considerando a existência de uma ideologia constitucional, voltamos à nossa pergunta: é possível um sistema tributário neutro? Duas respostas são possíveis. Ambas negativas.
Em uma perspectiva externa ao direito, analisando-o à luz da teoria do discurso, um sistema tributário neutro é impossível, porque seria impossível qualquer discurso neutro. Todos os textos (discursos) produzem e sofrem os efeitos de relações de poder e portanto são ideológicos.
Na prática, a neutralidade apregoada pelos tributaristas que fazem coro a determinadas doutrinas econômicas é, no máximo, uma “pátina de neutralidade<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>.” Mas esta primeira resposta, ainda que fundamental para o debate, não nos leva muito longe no campo da análise do direito positivo. É por isso que passamos para a segunda resposta que é igualmente negativa.
Em uma perspectiva interna ao direito, também não se pode conceber a existência de um sistema tributário neutro. Isto se dá porque a própria Constituição não é um texto neutro e seria impossível que assim fosse. Como ensina Müller, a ideia de constituição nos remete a uma tomada de posição “[...] em face de confrontações presentes e futuras<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>.”
Isto é ainda mais evidente em relação à Constituição de 1988. Esta foi promulgada para romper com a ditadura civil-militar e para inaugurar uma sociedade nova, democrática e solidária. Neste cenário, ainda que não conhecêssemos o seu conteúdo, seria absurdo imaginar que a Constituição cidadã deseja preservar a ordem social existente. O seu conteúdo material também não permite especulações neste sentido.
A ideologia constitucional se revela nos dispositivos que ordenam construir uma sociedade solidária (artigo 3º, I), valorizar o trabalho (artigo 1º, IV), erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades regionais (artigo 3º, III) e também naqueles que estabelecem a justiça social como vetor da ordem econômica (artigo 170, caput) e como objetivo da ordem social (artigo 193). São dispositivos que, segundo Misabel Derzi, convivem com aqueles que asseguram os fundamentos do capitalismo<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> (direito de propriedade, herança, livre iniciativa etc.).
Assim, a partir de 1988 as “[…] correções na injustiça da repartição deixam de ser apenas uma imposição ética, passando a consubstanciar exigência de qualquer política econômica capitalista<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>.” A Constituição é, por isso, incompatível com qualquer teoria que parta do pressuposto de que a sociedade atual e a distribuição de bens econômicos que a acompanha é justa.
Também é incompatível com doutrinas econômicas que defendam que o Estado não deve interferir na distribuição realizada pelo mercado. Se a Constituição determina realizar a justiça social, é porque a ela não é estranha à desigualdade. Dito de outro modo, estabelecer a justiça social como fundamento da ordem econômica é comandar que estas diferenças sejam corrigidas por meios democráticos.
A positividade destas normas – que, como vimos, estão literalmente previstas no texto constitucional – desloca para o debate sobre a reforma tributária – e para os debates econômicos em geral – muito mais do que a questão da equidade (que pode ser convertida em uma questão puramente técnica).
Ela obriga o intérprete a considerar a própria ideia de justiça social (que é mais desafiadora e complexa), pois a ideologia constitucional vincula o intérprete, como explica Streck<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>.
Sob essa perspectiva, qualquer discussão que coloque em campos excludentes eficiência e equidade é incompatível com o direito positivo brasileiro. Trata-se, além disso, de uma mistificação, pois o desenvolvimento pressupõe a garantia e a ampliação de direitos, como argumenta a literatura dos direitos humanos há décadas<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>.
Neste segundo sentido, além de afirmarmos que o direito tributário não poderia ser neutro diante da ideologia constitucional, podemos afirmar que empiricamente ele já não é neutro. Pelo contrário, trata-se de uma estrutura cara e complexa que transfere o ônus de sustentar as despesas públicas dos mais ricos para os mais pobres<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>.
É por esta razão que a reforma tributária não deveria estar comprometida com a defesa ou manutenção de uma falsa neutralidade do sistema. O compromisso de uma reforma tributária deve remeter à realização dos direitos previstos na Constituição. É por meio destes direitos – que são deveres para o Estado, positivados seja no texto da Constituição seja em tratados de direitos humanos – que se realiza a justiça social.
Assim, se o sistema tributário deve ser reformado, esta necessidade não parte apenas da importância de se criar um sistema neutro ou simples. As discussões sobre o sistema tributário devem ter claro que a função do sistema projetado é realizar a cidadania, corrigir as desigualdades, erradicar a pobreza. Esta abordagem possui um apelo considerável pela contribuição que pode trazer a debates que parecem encalhados no tempo.
A utilização das normas constitucionais da cidadania e de direitos humanos como grade para análise da tributação permite reorientar o debate público, agregando às discussões elementos normativos que podem mediar controvérsias que tendem a se estender indefinidamente.
Pode-se sempre discordar da teoria proposta por um filósofo ou outro, conforme a preferência do intérprete, mas em relação à aplicação do direito positivo, o caráter cogente das normas jurídicas afasta (ou modula) a opinião do intérprete. Norma constitucional ou convencional com a qual não se concorda, ainda assim é norma em vigor.
Amplia-se, assim, o foco dos problemas que deverão ser solucionados por uma reforma do sistema tributário. Amplia-se, também, o grupo de interlocutores da reforma, de modo a alcançar todos aqueles que serão atingidos pelas mudanças propostas. Esta inclusão se dá na qualidade de titulares de direitos que serão direta ou indiretamente afetados.
Em fim de contas, a legitimidade de qualquer proposta de alteração do sistema tributário depende do cumprimento de requisitos materiais que o adequem à Constituição. Depende igualmente da observação de requisitos procedimentais que garantirão transparência e participação pública. Estes são justamente os fundamentos de uma tributação democrática que não saberia ser neutra diante da injustiça.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> CORREAS, Óscar. Crítica da Ideologia Política: Ensaio Sócio-Semiológico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995. p. 34.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> FAIRCLOUGH, Norman. Language and power. London: Longman, 1989. p. 33.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> A despeito das diferenças entre ambos, emprego texto e discurso como sinônimos.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> STRECK, Lenio Luiz; DE MORAIS, José Luis Bolzan. Comentários ao artigo 3o. In: CANOTILHO, J.J. GOMES et al. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2018. p. 153.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> PHILIPPS, Lisa C. Discursive Deficits: A Feminist Perspective on the Power of Technical Knowledge in Fiscal Law and Policy. In: CRAWFORD, BRIDGET J; INFANTI, ANTHONY C (Org.). Critical Tax Theory: an introduction. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. p. 52.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> FEITAL, Thiago Álvares. A dependência entre os direitos humanos e o Direito Tributário. Revista de Informação Legislativa, v. 56, n. 224, p. 37–58, 2019. ACIJ et al. Princípios e Diretrizes de Direitos Humanos na Política Fiscal. Iniciativa para os Princípios de Direitos Humanos em Política Fiscal, 2020. Disponível em: &lt;<a href="https://derechosypoliticafiscal.org/pt">https://derechosypoliticafiscal.org/pt</a>&gt;. Acesso em: 18  de março de 2021.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> KNAUER, Nancy J. Critical Tax Policy: A Pathway to Reform? SSRN Scholarly Paper, no ID 2304378. Rochester: Social Science Research Network, 2013. p. 218-219.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> MÜLLER, Friedrich. Discours de la méthode juridique. Paris: PUF, 1996. p. 231.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> DERZI, Misabel de Abreu Machado. Família e tributação: a vedação constitucional de se utilizar tributo com efeito de confisco. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, v. 32, p. 145–164, 1989. p. 147.
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> GRAU, Eros. Comentários ao artigo 170, caput. In: CANOTILHO, J.J. GOMES et al. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. p. 1886.
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> STRECK, Lenio Luiz; DE MORAIS, José Luis Bolzan. Comentários ao artigo 3o. In: CANOTILHO, J.J. GOMES et al. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2018. p. 153.
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> ONU. Proclamation of Tehran, 1968; ONU. Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (Resolução-Assembleia Geral no 41/117/128), 1986; MCINERNEY-LANKFORD, Siobhán. Human Rights and Development: a Comment on Challenges and Opportunities from a Legal Perspective. Journal of Human Rights Practice, v. 1, n. 1, p. 51–82, 2009.
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a> A literatura sobre a regressividade do sistema tributário é enorme. Recomendamos os seguintes textos: DERZI, Misabel de Abreu Machado. Guerra fiscal, Bolsa Família e silêncio (Relações, efeitos e regressividade). Revista Jurídica da Presidência, v. 16, n. 108, p. 39–64, 2014. FAGNANI, Eduardo; ROSSI, Pedro. Desenvolvimento, desigualdade e reforma tributária no Brasil. In: ANFIP (Org.). A reforma tributária necessária: diagnósticos e premissas. São Paulo: Plataforma Política Social, 2018. GOBETTI, Sérgio Wulff; ORAIR, Rodrigo Octávio. Progressividade tributária: a agenda negligenciada (2190 – texto para discussão). Brasília/Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2016. ZOCKUN, M.N. Equidade na tributação. In: AFONSO, J.R. et al. Tributação e desigualdade. Belo Horizonte: Letramento, 2017.

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Existe sistema tributário neutro? Tributação e ideologia

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