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Rafael Carneiro D'Ávila Teixeira

Orlando Mota Ribeiro

João Pedro França Teixeira

A recente prolação da Resolução 208 de 12 de junho de 2025 pela Agência Nacional de Mineração (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anm">ANM</a>) desencadeou um intenso debate jurídico e socioeconômico no setor mineral brasileiro, como sói acontecer diante do impacto massivo de qualquer regulação açodada no âmbito da gestão dos recursos minerais pátrios.
A Resolução – que foi expedida em caráter emergencial – faz parte de um ciclo de reformas no regime de Permissão de Lavra Garimpeira (PLG), e foi anunciada pela assessoria de comunicação da agência como medida que visa “racionalizar o uso do solo” e “alinhar a atuação da ANM aos princípios constitucionais que priorizam o cooperativismo e a função social da mineração”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a></h3>
Em que pesem as mudanças abrangentes – até mesmo salutares – trazidas no âmbito da inclusão de novas substâncias garimpáveis, inclusive com aproveitamento de minerais presentes em rejeitos ou estéreis, bem como o estabelecimento de condições para lavra das chamadas substâncias associadas às substâncias principais autorizadas na PLG, verifica-se que a ANM se excedeu, e muito, no seu mister regulatório quanto à questão dos limites de área da Permissão de Lavra Garimpeira.
O cerne da controvérsia reside na drástica restrição dos limites de área para PLGs requeridas por pessoa física ou firma individual: anteriormente consolidados em 50 hectares por título, a ANM agora impõe redução para 50 hectares por requerente, além de nova limitação a 1.000 hectares globais para cooperativas em qualquer região.
Especificamente no caso dos requerimentos aduzidos por pessoa física ou firma individual, tal medida, ainda que justificada sob o pretexto de promover maior racionalidade regulatória, revela-se flagrantemente inconstitucional.
É que, ao contrário da extinção do teto anterior de 10 mil hectares na Amazônia Legal para cooperativa de garimpeiros (assim alinhavando-se ao limite máximo de 1.000 hectares por título requerido por cooperativa aplicável às demais regiões), a vertiginosa redução imposta para os títulos requeridos por pessoa física ou firma individual efetivamente restringe direitos estabelecidos por lei para os garimpeiros sob à guisa de regulação do quadro normativo vigente.
Embora o panorama normativo do Direito Minerário seja desafiador para os leigos, a flagrante ilicitude não é de difícil constatação: a Resolução altera de forma substantiva o significado do limite de área prescrito na da Consolidação Normativa da Portaria nº 155 de 12 de maio de 2016, que por sua vez sistematiza os atos normativos da ANM que dispõem sobre os regimes de aproveitamento dos recursos minerais – todavia, ao promover tal alteração, contraria-se explicitamente prescrição legal contida na Lei Federal nº 7.805/89, conforme detalharemos a seguir.
Com efeito, onde se lia, no artigo 44 da referida Portaria:
Art. 44. No regime de permissão de lavra garimpeira o título ficará adstrito às áreas máximas de:
I – 50 (cinquenta) hectares, para pessoa física ou firma individual nos termos do art. 5º, III, da Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989; e
II – 10.000 (dez mil) hectares na Amazônia Legal e 1.000 (mil) hectares para as demais regiões, para cooperativa de garimpeiros.
Passou-se a ler, após nova redação dada pela Resolução:
Art. 44 As permissões de lavra garimpeira ficam adstritas às seguintes áreas máximas:
I - 50 (cinquenta) hectares como limite global do conjunto de áreas de permissões concedidas a pessoa física ou firma individual;
II - 1.000 (mil) hectares por título, para cooperativa de garimpeiros.
Conforme é revelador no próprio texto da alteração, onde é extirpada a referência à legislação federal que define o limite da área permissionada, sucede-se que a Lei Federal nº 7.805/89, que é a legislação adjetiva do regime de Permissão de Lavra Garimpeira, já estabeleceu balizas claras sob as quais o poder normativo regulatório pode ser exercido. Vejamos a prescrição do seu art. 5º, inciso III:
Art. 5º A permissão de lavra garimpeira será outorgada a brasileiro, a cooperativa de garimpeiros, autorizada a funcionar como empresa de mineração, sob as seguintes condições:
III - a área permissionada não poderá exceder 50 (cinqüenta) hectares, salvo quando outorgada a cooperativa de garimpeiros.
Note-se que da simples leitura da lei federal é possível estabelecer de maneira clara:
<ol>
<li>De um lado, que a limitação da área permissionada se relaciona à PLG, e não ao sujeito requerente, o que era corretamente normatizado em ato regulatório enquanto limite de área por título requerido;</li>
<li>De outra banda, que se o legislador quisesse restringir o direito a 50 hectares por requerente, e não por título, o teria feito explicitamente – trata-se aqui do corolário da ideia de que na restrição de direitos a interpretação deve ser sempre restritiva.</li>
</ol>
Estamos diante de um caso clássico de antinomia a ser resolvida pelo critério hierárquico<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, no qual o regulamento, desenhado para destrinchar a normal legal na sua execução pormenorizada, não possui o condão de ultrapassar os próprios limites colocados pela legislação, pelo que deve prevalecer a interpretação da norma hierarquicamente superior.
Trata-se de uma ofensa direta ao Princípio da Legalidade, gizado no art. 5º, inciso II, e art. 37, caput, da Constituição Federal, pois conforme lição de Maria Sylvia di Pietro a resolução normativa “não pode contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições, penalidades que nela não estejam previstos, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Demais disto, ao impor uma restrição a direitos tutelados por legislação federal, a ANM ultrapassa sua função regulatória e invade competência legislativa privativa da União, caracterizando tal medida como inconstitucional, pois apenas a lei federal pode normatizar aspectos próprios da atividade de lavra garimpeira em vista do quanto previsto no art. 22, inciso XVII da Constituição Federal, in verbis:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
Não à toa, a multicitada Resolução foi expedida em caráter emergencial, a denotar a ausência de ponderações mais profundas sobre a sua constitucionalidade, e mais ainda, sobre o seu impacto socioeconômico.
É que, a despeito do projeto de agenda regulatória buscar se alinhar com recomendações de diversos órgãos consultivos da Administração, não se tem notícia de que tenha sido elaborado Análise de Impacto Regulatório – conforme manda a Lei Federal 13.874/2019 – voltada especificamente às profundas mudanças nas estruturas de incentivos de uma atividade que em diversas regiões do país é imbricada na própria dinâmica de inclusão social de pequenos agentes no desenvolvimento econômico.
O resultado deste açodamento só pode ser um: a judicialização em massa do tema, pois milhares de requerentes, cujos requerimentos de PLG se encontram pendentes de outorga (seja qual for o motivo, mas notadamente pela incapacidade funcional da ANM de dar conta da demanda), estão ameaçados de indeferimento automático, acaso possuam mais de um requerimento que, juntos, totalizem área maior que 50 hectares.
E, acaso o Poder Judiciário não consiga estancar a repercussão dos danos, seguramente milhares de agentes serão desincentivados a realizar a atividade garimpeira de maneira legalizada, segura e de acordo com as normas vigentes, pois são precisamente os pequenos agentes que não possuem condições técnicas e financeiras para migrar para regimes mais complexos de lavra.
A regulação da mineração artesanal e de pequena escala é necessária, mas jamais à custa da legalidade constitucional e da função social do direito minerário. A ANM, como ente regulador, deve construir normas justas que dialoguem com os agentes produtivos do setor, e não adotar medidas que geram insegurança jurídica e institucional. O respeito à legalidade e à competência legislativa da União é pressuposto inafastável para a legitimidade de qualquer ato normativo no setor mineral brasileiro.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Segundo pontua o chefe do projeto da agenda regulatória (&lt; <a href="https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/noticias/publicado-marco-inicial-para-reorganizacao-do-regime-garimpeiro-e-combate-a-especulacao">https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/noticias/publicado-marco-inicial-para-reorganizacao-do-regime-garimpeiro-e-combate-a-especulacao</a> &gt;)
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. Trad. Ari Marcelo Solon. Imprenta: São Paulo, Edipro, 2014, pp. 91-105.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 121.

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JOTA

Uma violação ao princípio da legalidade e à competência legislativa privativa da União

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