Cláudia Carneiro
Fernando Lucas Garcia Nogueira
O Direito brasileiro, pela Lei 9.096/1995 define partido político como pessoa jurídica de direito privado que se destina a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal. É incontroversa a relevância da atividade político-partidária para o bem-estar da nação, dos cidadãos, das instituições e da democracia.
Os partidos são fundamentais para o adequado exercício da democracia. Com eles tem-se, em tese, um verdadeiro cardápio de posicionamentos e ideais da maneira de se gerir o Estado, (ou, de uma forma mais categórica, de como gerir a receita de toda arrecadação tributária) consequentemente para a manutenção da santíssima trindade: Educação, Saúde e Segurança; imprescindível para alcançar os desejados desenvolvimentos econômico e social.
Os partidos políticos são organizações que os eleitores, também em tese, elegem com a crença de que eles servirão à sociedade e lutarão para defesa dos direitos e cumprimento da Constituição. Tentam acreditar que os partidos sempre visam a melhora da qualidade de vida no Brasil. Ao votar, acreditam também que mesmo diante de turbulências e crises, os partidos e seus membros eleitos continuarão trabalhando a todo vapor para que não haja retrocessos, ofensas e deficiência na garantia dos direitos fundamentais, individuais e coletivos presentes em nossa Constituição.
Em 2018, 35 partidos políticos foram registrados na Justiça Eleitoral para concorrer às eleições. Desses 35, 30 deles elegeram representantes nos Poderes Legislativo e Executivo. Alguns deles, que detiveram e ainda detêm grande parte do eleitorado brasileiro, tiveram seus membros, tanto os eleitos pelo povo como seus gestores e tesoureiros, comprovadamente envolvidos em uma infinidade de crimes continuados, principalmente corrupção e lavagem de dinheiro. Entretanto, mesmo que os membros ou antigos membros dos partidos tenham sido condenados e estejam presos, nenhuma providência à altura jamais foi tomada em relação à pessoa jurídica (partido) da qual faziam parte os condenados.
A Justiça Eleitoral traz uma imensidão de requisitos para criação e manutenção do partido, e, também, para esteja apto e em conformidade para participar das eleições. Nos termos da Resolução nº 23.571 de 29 de maio de 2018 do Tribunal Superior Eleitoral, os principais requisitos para criação, fusão e incorporação partidária são:
Respeito à soberania nacional;
Ao regime democrático;
Ao Pluripartidarismo, e;
Aos direitos fundamentais da pessoa humana.
Todo o trâmite e requisitos objetivos como a comprovação de quantidade de filiados ou de votos na última eleição e a forma de como o apoiamento mínimo é calculado encontram-se nos supracitados diplomas normativos e não carecem de descrição pormenorizada para o desenvolvimento do presente artigo.
O escopo do artigo é trazer a reflexão de que a Justiça Eleitoral ainda é muito escassa para com as possibilidades nas quais o partido possa ser responsabilizado diante de irregularidades. Ela ainda não exige ou sequer fomenta que os partidos busquem prevenir a ocorrência dos atos ilícitos.
A lei dos partidos políticos e as resoluções do TSE trazem apenas responsabilização para com irregularidades em eleições, e em prestações de contas, e as sanções aplicadas nesses casos não parecem estar adequadas com a seriedade e gravidade da situação, visto que não coíbem como desejado as práticas infelizmente consolidadas. Muito diferente do que ocorre com os agentes de mercado. Esses diplomas normativos são: Lei 9.504/1997, Resolução-TSE nº 21.975 de 2004, Resolução-TSE nº 23.546/2017 e Portaria-TSE nº 288/2005.
Já para as empresas, podemos citar as seguintes leis que passaram a responsabilizar as pessoas jurídicas de direito privado pelas condutas criminosas de seus integrantes em seus nomes ou em seu benefício, valem ser citadas a: (i) Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998), (ii) Lei de Defesa da Concorrência (Lei 12.529/2011), (iii) Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013).
Porém são inexistentes as leis que responsabilizam os Partidos Políticos por crimes praticados por seus colaboradores. Não há dúvida que milhares de empresas foram responsabilizadas e sancionadas por força desses instrumentos normativos em virtude de atos criminosos de seus membros e que bilhões de reais em multas foram pagos por elas.
É importante recordar que o partido político é também uma pessoa jurídica de direito privado, como sociedades empresárias; entretanto, não equiparado às entidades paraestatais (art. 1º da Lei 9.096/1995). Atos criminosos de colaboradores de sociedades empresárias geram repercussões em âmbito civil e administrativos às empresas, porém atos criminosos de parlamentares, por exemplo, ainda não geram as repercussões nas esferas supracitadas aos Partidos Políticos.
A não equiparação do partido político à entidade paraestatal impede que a aplicação da Lei Anticorrupção seja estendida aos partidos. Logo, compulsando-se o Cadastro Nacional das Empresas Punidas, referente às sanções aplicadas por força da Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013), verifica-se que centenas de empresas já foram responsabilizadas por atos de corrupção de seus membros. Outrossim, ainda não se tem um Cadastro Nacional dos Partidos Punidos pela lei não se estender a eles, sob risco de manifesta ilegalidade do exercício do poder de punir do Estado a quem ainda não é destinatário de punição.
Constata-se manifesto desequilíbrio relativo à responsabilização dos entes envolvidos em atos de corrupção. A maioria dos casos senão todos, sendo a Operação Lava Jato prova incontroversa disso, quando uma empresa é responsabilizada por um ato de corrupção, dificilmente não se tem algum membro de partido político envolvido.
O desequilíbrio é notado quando apenas as empresas, seus colaboradores e membros do partido são punidos, já os partidos políticos permaneceram isentos de qualquer responsabilização, para que não se olvide que a legalidade é limitadora do poder de punir do Estado.
As empresas realizam um serviço social de suma importância para sociedade e economia. Empresas geram empregos, movimentam o mercado, aumentam e fomentam o consumo, inovam em seus segmentos, e produzem riqueza para o país. É por isso que o legislador visa que os negócios sejam conduzidos com a maior lisura e transparência possíveis ao aprovar os instrumentos normativos supracitado.
Sucintamente, a relevância da empresa justifica sua punição por atos de corrupção praticados por seus membros ou terceiros que a beneficiem de alguma forma.
Não há dúvida que o Estado brasileiro exige das empresas probidade e diligência e as responsabiliza por atos criminosos de seus membros praticados enquanto funcionários delas, ou terceiros em seu benefício. Por que com partidos políticos é ainda diferente?
A área de atuação dos partidos é distinta, mas também é muito relevante conforme demonstrado acima, é uma justificativa totalmente adequada para elaboração e entrada em vigor de um instrumento normativo que estenda a aplicação da lei anticorrupção a eles.
Sem qualquer demérito a atividade econômica das empresas, mas a atividade política em primeiro lugar e por excelência é a que, se exercida adequadamente, viabiliza toda colheita dos frutos positivos da atividade econômica. É por intermédio dos partidos políticos que os governantes e legisladores são escolhidos. Vem deles as pessoas que lutarão pela defesa e manutenção de direitos, as pessoas físicas que irão gerir o Estado e os recursos provenientes dos que pagam impostos para o fornecimento dos serviços básicos do país.
Não parece ser razoável e congruente com a sistemática do ordenamento jurídico brasileiro apontar as armas sancionadoras apenas às empresas e eximir de responsabilidade os partidos políticos por atos de corrupção praticados por seus integrantes. Devem ser vistos os parlamentares e chefes do executivo como colaboradores, assim como diretores e representantes comerciais de empresas, assim, os políticos eleitos e em exercício se encontram na condição de representantes diretos dos Partidos Políticos no exercício da função legiferante e da Administração Pública.
A atuação de partidos e empresas é diferente, cada qual com sua importância e poder de impactar a sociedade, enquanto a capacidade das empresas de prejudicar a sociedade é grande, o dos partidos políticos é muito maior. As empresas integram o mercado, os partidos possibilitam o ingresso de parlamentares ao legislativo e dentre a infinidade de tarefas do legislativo, uma delas é regular o mercado.
As empresas são responsáveis por atos de corrupção de seus membros, e integram esquemas em conjunto com partidos. Por que os partidos ainda não são punidos como as empresas. E até quando não serão?
Afim de evitar a ocorrência de irregularidades nos negócios e nas relações com Administração Pública, o Estado atribuí maior responsabilidade de prevenção às empresas, mas nem tanto a si mesmo e nem a partidos políticos. A prova disso é que para contratar com a Administração Pública nos Estados do Rio de Janeiro e Distrito Federal entraram em vigor leis estaduais que passam exigir mecanismos internos de controle e prevenção de ocorrência de irregularidades, tais mecanismos também são chamados de Programas de Compliance.
Antes, o Compliance, que era apenas estimulado pela Lei Anticorrupção, passa a ser obrigatório em ambientes onde há interação forte entre setor público e privado.
O Projeto de Lei do Senado de nº 429, de 2017 do Senador Antônio Anastasia, traz uma série de medidas integrantes do Compliance partidário, tais como: estrutura de auditoria interna, com avaliação independente e objetiva, procedimento padrão de investigações internas que assegure a pronta interrupção de irregularidades ou infrações detectadas. Diligências apropriadas, verificação, durante os processos de fusão e incorporação das agremiações partidárias, do cometimento de irregularidades ou ilícitos, ou da existência de vulnerabilidades nos partidos políticos envolvidos.
O que se constata, é que na elaboração do projeto, foram transpostos os pontos fundamentais de eficiência em programas de compliance para empresas aos partidos políticos. Não que sejam inadequados, porém, a mera transposição pode fazer com que os requisitos obrigatórios possam ser escassos ou talvez inúteis, visto a diferença ontológica entre partidos e empresas.
Contudo, de todas as medidas constatadas, a que chama mais atenção é a parte das sanções aos partidos políticos que não observarem os requisitos de eficiência dos programas de Compliance Partidários estipulados pela Lei. O referido projeto de lei do senado, prevê que se a Justiça Federal constatar que algum dos requisitos estipulados estiver ausente, o programa de Compliance do Partido poderá ser considerado não efetivo ou inexistente e as sanções para tal são:
Quando não efetivo, suspensão do recebimento do Fundo Partidário pelo período de três a doze meses;
Quando inexistente, suspensão do recebimento do Fundo Partidário pelo período de doze meses;
Logo, percebe-se que o referido projeto de Lei tem por “estímulo” à adoção de programas de Compliance por parte dos partidos políticos a manutenção de uma de suas fontes de receita. A proposta é bem-vinda e está de acordo com os modelos de gestão de grandes organizações de pessoas.
Entretanto, não se pode olvidar a disposição da Lei dos Partidos (art. 3º da Lei 9.096/1995 no sentido de que eles têm autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, e a imposição de tal medida pode causar problemática antinomia, onde a inaplicabilidade de uma delas deverá ser decidida nas cortes superiores.
Agora, no ponto de vista repressivo, há ainda o PLS nº 60 de 2017, de autoria do Senador Ricardo Ferraço do Espírito Santo. Sua proposta é alterar a lei de partidos políticos de 1995 e aplicar a eles as normas legais sobre responsabilidade objetiva e compliance e estimular no plano interno: código de conduta e programa de integridade e auditoria.
Entretanto, o elaborador do PLS nº 60 de 2017, não considerou as condutas nas quais incidem os parlamentares. Diferentemente das empresas, que no âmbito da Lei 12.846/2013, são responsabilizadas administrativamente pelos crimes de corrupção ativa praticados por seus membros ou terceiros; os parlamentares necessariamente praticam o crime de corrupção passiva, por se tratar de uma das exceções à teoria monista em nosso ordenamento penal.
Ademais, no referido PLS, o Senador não considerou que os parlamentares possam praticar outros crimes próprios contra a administração pública como concussão e peculato. Além de se esquecer da posição do partido político na estrutura do delito de corrupção, onde há agente corruptor e agente corrompido. Ele transpôs o conteúdo da Lei Anticorrupção, destinado às empresas e punir condutas que possam ser praticadas por empresa, que é sempre o agente corruptor nesses casos.
A sensação que esse PLS passa em primeiro momento é de que os partidos políticos passarão a ser punidos por atos de corrupção de seus membros. Entretanto, se aprovado nos termos do texto inicial, a conduta do membro de partido sempre será incompatível com a prevista no PLS. A conduta prevista é relativa à corrupção ativa. A conduta mais recorrente para parlamentares e membros de partidos é a corrupção passiva.
Assim, haverá previsão de responsabilização objetiva de partidos políticos por atos de corrupção, entretanto, apenas pela conduta de corrupção ativa. Logo, o agente corrompido será passível de responsabilização por conduta praticada exclusivamente pelo agente corruptor. Dessa forma, de fato e de direito são responsáveis objetivamente por atos de corrupção, mas na prática, nunca estarão incursos na conduta típica.
O incremento de programas de integridade e responsabilização objetiva de partidos políticos por atos atentatórios à Administração Pública são muito bem-vindos e promissores na prevenção e repressão a corrupção. Porém, a forma como foram propostos ainda é vaga e as questões como a observância da autonomia organizacional dos partidos políticos, o regime de responsabilização dos partidos (uma vez que não se equiparam à entidades paraestatais), e; principalmente, as condutas nas quais podem incidir os partidos políticos quando incorrerem em crimes contra a Administração Pública, não podem ser meras transposições de diplomas normativos já em vigor no ordenamento jurídico brasileiro. A mera transposição pode fazer com que a lei exista, mas não seja aplicada por nunca haver subsunção.
A não subsunção em matéria de responsabilização objetiva por atos de corrupção, simplesmente porque a conduta prevista é incompatível ao agente a que se destina eventual punição, significa pura e simples ineficácia da lei, consequentemente seguida da impunidade.